Развивая интеграцию, важно обеспечить преемственность изменений
Григорий Дегтярев, доктор экономических наук, заместитель руководителя Департамента стратегического развития Фонда социального страхования Российской Федерации, главный научный сотрудник Института экономики РАН
Восьмого декабря 1999 года был подписан Договор о создании Союзного государства, который определил современную институциональную конфигурацию объединения России и Беларуси – Союзное государство.
“К единому правовому пространству” – так называется глубокая, содержательная статья председателя Комиссии Парламентского Собрания Союза Беларуси и России по законодательству и Регламенту, депутата Госдумы Российской Федерации, д. ю. н., д. ф. н., профессора Т. Н. Москальковой, опубликованная в “Народной газете” (12.06.2012).
В ней отмечается, что “неоднократно озвучивались оптимистичные прогнозы о максимально коротких сроках завершения работы по созданию единого правового пространства Союзного государства”. Но “стратегическая задача по формированию единой правовой системы Союзного государства, главным звеном которой был Конституционный акт, осталась невыполненной”.
Убедителен вывод, что политический оптимизм по поводу скорейшего принятия Конституционного акта, который определит политическое устройство Союзного государства, сдерживают объективные процессы “вызревания и укрепления суверенизации молодых государств”, а сложившиеся политические элиты России и Беларуси опасаются дестабилизации и возможной коррекции политической модели. В то же время единое правовое пространство должно быть пространством стабильности и предсказуемости. Важно обеспечить преемственность изменений, избежать чрезмерного радикализма.
Опыт Европейского союза показывает, что, несмотря на дебаты о ведущей роли интерна-ционализации и глобализации экономики, интеграционные процессы, прежде всего в сфере торговли и инвестиций, на протяжении последних тридцати лет стали менее глобальными и более региональными.
Данный вывод подтверждают и объединительные процессы в Союзном государстве, где активно развивается межрегиональная интеграция. Высок потенциал региональных соглашений, особенно между соседними областями России и Беларуси. Именно это имел в виду Президент Александр Лукашенко, когда говорил об интеграции Калининградской области с регионами Республики Беларусь. Сегодня Беларусь взаимодействует и имеет торговые отношения более чем с 80 регионами России. Высок интеграционный потенциал и бюджета Союзного государства, ориентированного на финансирование совместных программ. При этом формирование единого экономического пространства предполагает расширение как межрегионального, так и межгосударственного сотрудничества России и Беларуси.
Второго апреля 1996 года был заключен Договор об образовании Сообщества России и Беларуси. В соответствии с данным договором Россия и Беларусь на добровольной основе образуют глубоко интегрированное политически и экономически Сообщество, которое основано на принципах суверенитета и равенства сторон, демократии и уважения прав человека, общепринятых принципов и норм международного права. Так были заложены основы институционализации Сообщества России и Беларуси, продолжено формирование миграционного и социального пространств. В соответствии с Договором о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года Сообщество России и Беларуси было преобразовано в Союз. В качестве одной из целей Союза было заявлено сближение национальных правовых систем, формирование правовой системы Союза.
В качестве задачи в экономической сфере следует выделить согласование структурной политики с целью эффективного использования экономического потенциала государств – участников Союза. Задачи в социальной сфере практически идентичны задачам, сформулированным в договоре об образовании Сообщества России и Беларуси. Решение поставленных задач предполагало выработку единых подходов при определении мер социальной защиты, в том числе в области занятости, охраны труда, производственной и социальной гигиены, социального страхования, пенсионного обеспечения.
Считалось, что благодаря снятию пограничных и таможенных барьеров, предоставлению равных прав в области образования, медицинской помощи, в вопросах трудоустройства и оплаты труда, граждане двух государств не будут чувствовать себя иностранцами на территории друг друга. В целях урегулирования такого предоставления равных прав одновременно с Декларацией 25 декабря 1998 года Российской Федерацией и Республикой Беларусью был подписан Договор о равных правах граждан, который предусматривал: доступность и равные права граждан в получении среднего, среднего специального, высшего и послевузовского профессионального образования; равные права на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-правовых гарантий на территориях России и Беларуси; равные права на социальное обеспечение, медицинскую помощь и доступ к услугам лечебно-оздоровительных учреждений на территориях договаривающихся сторон.
Почти через год, 8 декабря 1999 года, был подписан Договор о создании Союзного государства, который определил современную институциональную конфигурацию объединения России и Беларуси, – Союзное государство.
Динамично протекавший процесс движения от Союза Суверенных Государств к Сообществу, Союзу и, наконец, к Союзному государству завершен и положено начало весьма длительному, сложному и трудоемкому процессу строительства, формирования, создания Союзного государства.
Постановлением ВГС Союзного государства от 2 апреля 2001 года было одобрено Послание Парламентскому Собранию Союза Беларуси и России “О положении в Союзном государстве и ходе его строительства”, в котором дана оценка ходу строительства Союзного государства и выделены наиболее существенные проблемы. Заявлялось, что при рассмотрении правовых основ деятельности Союзного государства важно решить проблему исключения противоречий законодательных актов не только между отдельными отраслями права, но и между отдельными законами государств-участников. При формировании единого экономического пространства главные усилия должны быть направлены на создание условий для свободного движения капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, снятие различных административных барьеров, ограничений и запретов.
В послании отмечено, что интенсивно развивается региональное сотрудничество. Между субъектами Российской Федерации и Республики Беларусь устанавливаются прямые хозяйственные связи на основе соглашений, протоколов о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве.
Объединяющиеся страны провозгласили себя социальными государствами (статья 7 Конституции Российской Федерации и статья 1 Конституции Республики Беларусь). В послании подчеркнуто, что в связи с таким провозглашением предстоит разработать единые подходы к формированию системы минимальных социальных стандартов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, упорядочить социальные пособия и льготы, сблизить национальные пенсионные системы.
Постановлением ВГС Союзного государства от 20 января 2003 г. была утверждена Концепция социального развития Союзного государства до 2005 года как всеобъемлющий и многоплановый документ, охватывающий все стороны социальной жизни. Ее реализация предполагает приложение значимых интеллектуальных усилий, привлечение значительных материальных ресурсов, проведение широкой информационно-разъяснительной работы.
Наряду с регулированием социального обеспечения были приняты нормативные правовые документы о регулировании общего рынка труда Союзного государства.
Концепция стала важным ориентиром в проведении взаимно согласованной социальной политики в Республике Беларусь и Российской Федерации.
В целях обеспечения контроля за ходом разработки и проведения согласованной социальной политики в рамках Союзного государства ежегодно утверждается план мероприятий по реализации концепции. К сожалению, в нем весьма скромно представлены мероприятия в сфере социальной защиты.
Некоторые выводы и предложения
10 декабря 2009 года была принята Декларация по случаю 10-й годовщины подписания Договора о создании Союзного государства.
В декларации отмечено, что за прошедшие годы достигнут прогресс в формировании единого экономического и гуманитарного пространства, унификации национального законодательства России и Беларуси. На новый уровень вышли двусторонние торгово-экономические связи. Получила ощутимый импульс производственная кооперация. Эффективно реализуются многие союзные программы. Существенно повысилась результативность межрегионального сотрудничества. Особое значение придается обеспечению равных прав и созданию единой системы социальных гарантий для граждан двух стран, которые пользуются одинаковыми возможностями при трудоустройстве, выборе места жительства, получении образования и медицинского обслуживания.
В конце 2014 года наступит 15-я годовщина подписания Договора о создании Союзного государства.
Поскольку пятилетний период привычен по советским пятилеткам, то важны некоторые обобщающие итоги интеграционных процессов на разнообразных пространствах Союзного государства, в том числе социального пространства.
По мнению Государственного секретаря Постоянного Комитета Григория Рапоты (“Быть “пилотником” всегда непросто” – http://www.eurasec.com/evrazijjskie-novosti/1592/), следует усилить социальную составляющую деятельности Союзного государства.
Создана неплохая правовая база для решения вопросов трудоустройства, пенсионного обеспечения, медицины, “но надо двигаться дальше”. Необходимы как анализ дальнейшего развития Союзного государства, так формирование приоритетов развития. Задача заключается в том, чтобы “понять ситуацию и представить свое видение руководству двух стран”. Участниками интеграционных процессов признано, что в рамках “двойки” достигнуто значительно более заметное продвижение, чем в любых иных интеграционных объединениях. Поэтому важно сохранить “пилотную” роль Союзного государства, “обкатать” модели, которые могут быть применены при построении ЕЭП.
Для решения данных интеллектуально и профессионально сложных задач важно задействовать и активно, на регулярной основе, использовать потенциал и возможности Научно-консультативного совета (НКС) Парламентского Собрания, привлекать научные учреждения государств-участников. Очередное расширенное заседание президиума НКС состоялось 26 ноября в Москве.
Также необходим тщательный и детальный сравнительный анализ норм национальных законодательств и законопроектов, особенно в социальной сфере, с тем, чтобы исключить их противоречивость, обеспечить постепенное, но неуклонное сближение, согласование, унификацию, кодификацию и гармонизацию. Необходимы анализ, обобщение и систематизация уже значительного массива нормативно-правовой базы Союзного государства, мониторинг законодательной деятельности. Это длительные и трудоемкие процессы, которые окажутся совершенно непродуктивными, если будут реализовываться спорадически, время от времени, только на общественных началах и без соответствующей финансовой поддержки.
Существенным препятствием являются традиции “слитности” политики, права и закона, когда политические веяния оказывают непосредственное, сиюминутное влияние на принятие законодательных актов. К сожалению, данные традиции также вызывают опасения легкости перехода от принципа “верховенства права” к требованию, предписанию “диктатуры закона”, к исполнению буквы, а не духа закона.
В выступлении 24 октября 2013 года в Минске на заседании Высшего Евразийского экономического совета президент Казахстана Нурсултан Назарбаев, отметив трудности доступа казахстанской продукции на рынки, весьма жестко заявил, что действия созданной Евразийской комиссии должны быть направлены на устранение сложившихся диспропорций, тогда как “в работе комиссии наблюдается явная политизация и распыление средств. Перед Евразийской комиссией, видимо, пока даже не поставлены проблемы формирования единого евразийского социального пространства, что является дополнительным свидетельством и убедительным подтверждением “пилотной” роли Союзного государства.
