II
Согласно части четвертой статьи 116 Конституции, части второй статьи 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей по предложениям Президента Республики Беларусь, Палаты представителей, Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь Конституционный Суд дает заключения о конституционности нормативных правовых актов в порядке осуществления последующего конституционного контроля.
В 2012 году уполномоченные субъекты с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов в Конституционный Суд не обращались.
Кодексом о судоустройстве и статусе судей закреплено право граждан и организаций на косвенный доступ к конституционному правосудию. В соответствии с частью третьей статьи 22 этого Кодекса государственные органы, не указанные в части второй данной статьи, общественные объединения, другие организации, а также граждане обращаются с инициативой о проверке конституционности акта к органам и лицам, обладающим правом внесения в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности акта.
В государственные органы, уполномоченные непосредственно обращаться в Конституционный Суд, в 2012 году поступило 73 обращения: 68 — от граждан и 5 — от организаций. При этом более половины обращений было адресовано законодательному органу — Национальному собранию.
Инициативу об обращении в Конституционный Суд граждане мотивировали, как правило, исчерпанием всех других доступных средств судебной защиты. В большинстве инициативных обращений ставились вопросы о необходимости проверки нормативных правовых актов или их отдельных положений на соответствие Конституции в связи с наличием в них, по мнению заявителей, необоснованных ограничений конституционных прав и свобод.
Уполномоченные субъекты на основании таких инициативных обращений граждан и организаций с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов в Конституционный Суд также не обращались.
Согласно части второй статьи 112 Конституции, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. В 2012 году судами решения на основании указанной нормы Конституции не принимались и вопрос о неконституционности нормативного акта, подлежащего применению, ими не ставился.
Изложенное свидетельствует об актуальности совершенствования конституционного контроля в части введения в связи с этим преюдициального запроса, когда суд, разрешая конкретное дело, в случае возникновения сомнений в конституционности применяемого по делу нормативного правового акта обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности такого акта.
Конституционный Суд также отмечает, что для обеспечения более полной реализации права граждан и организаций на косвенный доступ к конституционному правосудию требуется соответствующее правовое регулирование порядка рассмотрения и принятия решений по инициативным обращениям граждан и организаций к уполномоченным субъектам, что явилось бы действенной мерой реализации закрепленного в статье 60 Конституции права каждого на судебную защиту, включая право на обращение в Конституционный Суд.
III
На основании Конституции и части восьмой статьи 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей Конституционный Суд вправе вносить Президенту Республики Беларусь, в палаты Национального собрания, Совет Министров, другие государственные органы в соответствии с их компетенцией предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений, принятия новых нормативных правовых актов.
В 2012 году в Конституционный Суд поступило 772 обращения, в том числе 740 обращений граждан и 32 обращения организаций. На основе анализа информации, содержащейся в данных обращениях, Конституционный Суд принял ряд решений, направленных на устранение пробелов, исключение коллизий и правовой неопределенности, создавая тем самым условия для упреждения возможных нарушений прав и свобод граждан, обеспечения их реализации и защиты.
1. В решении от 16 февраля 2012 г. Конституционный Суд пришел к выводу о том, что указание в статье 92 Уголовного кодекса Республики Беларусь на критерий медицинского характера, в соответствии с которым лицо может быть освобождено от отбывания наказания или наказание может быть заменено более мягким в случае, если данное лицо заболело после вынесения приговора, свидетельствует о наличии правовой неопределенности, которая выражается в невозможности установления в отдельных случаях времени возникновения заболевания.
Конституционным Судом отмечено, что принцип правовой определенности, будучи неотъемлемым элементом верховенства права, выступает как в законотворческой, так и в правоприменительной деятельности в качестве необходимой гарантии обеспечения эффективной защиты прав и свобод граждан. Исходя из конституционного принципа равенства всех перед законом, лицам, имеющим тяжелое заболевание, которое препятствует дальнейшему отбыванию наказания, должно быть гарантировано рассмотрение судом вопроса о возможности освобождения их от отбывания наказания или замены наказания более мягким с учетом тяжести совершенного преступления, личности осужденного, характера заболевания и других обстоятельств независимо от времени возникновения заболевания: до или после вынесения приговора.
Равенство всех перед законом может быть обеспечено только при условии единообразного понимания и применения правовых норм на практике, что в свою очередь предполагает ясность и определенность законодательного регулирования общественных отношений.
В связи с этим Конституционный Суд признал необходимым внесение в указанную выше статью Уголовного кодекса изменений в части установления возможности освобождения от наказания или замены наказания более мягким лицу, имеющему иное тяжелое заболевание, препятствующее отбыванию наказания, независимо от времени возникновения такого заболевания.
2. С целью исключения правовой неопределенности в регулировании отношений, связанных с защитой имущественных интересов кредитора, денежными средствами которого неправомерно пользовался должник, в решении Конституционного Суда от 31 октября 2012 г. отмечено, что реализация права кредитора по денежному обязательству требовать от должника возмещения суммы долга, увеличенной с учетом инфляции, в части, превышающей сумму процентов, не обеспечена закреплением в гражданском законодательстве норм, устанавливающих, в каких случаях возможна индексация суммы долга, увеличенной с учетом инфляции, для всех денежных обязательственных правоотношений. В результате возникла правовая неопределенность для участников гражданских правоотношений при реализации ими права на возмещение суммы долга, увеличенной с учетом инфляции, в части определения размера подлежащих возмещению денежных средств с учетом инфляции.
В данном решении Конституционным Судом обращено внимание на то, что отсутствие надлежащего правового регулирования рассматриваемых отношений порождает неоднозначное понимание закона и соответственно отсутствие единообразия в его применении, что влечет нарушение имущественных интересов кредиторов. Это противоречит конституционному принципу верховенства права, из которого вытекает принцип правовой определенности, предполагающий логическую согласованность правовых норм в системе правового регулирования, их ясность, точность и непротиворечивость.
По мнению Конституционного Суда, исключение имеющейся правовой неопределенности возможно путем прямого указания в пункте 2 статьи 366 Гражданского кодекса на возмещение суммы долга, увеличенной с учетом инфляции, в части, превышающей сумму процентов, причитающихся кредитору на основании пункта 1 статьи 366 данного Кодекса, в случаях, предусмотренных законодательством или договором. В связи с этим Совету Министров предложено подготовить проект закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в Гражданский кодекс и внести его в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания.
3. В решении Конституционного Суда от 14 ноября 2012 г. обращено внимание на то, что защита государственного суверенитета, территориальной целостности Республики Беларусь, ее конституционного строя составляет сущность воинской обязанности.
Положения статьи 57 Конституции закрепляют единство обязанности и священного долга гражданина Республики Беларусь по защите своей страны, что придает особую значимость воинской службе по сравнению с иными видами государственной службы и трудовой деятельностью, обусловливает необходимость установления гарантий ее исполнения как по призыву, так и при добровольном поступлении на военную службу.
Рассмотрев указанные нормы в системной связи со статьей 22 Конституции, согласно которой все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов, Конституционный Суд сделал вывод о том, что возложение на граждан Республики Беларусь обязанности и священного долга по защите Республики Беларусь означает необходимость применения одинаковых подходов ко всем гражданам, поступающим на военную службу, единую по своей правовой природе.
В целях обеспечения конституционных принципов верховенства права, равенства и социальной справедливости при реализации гражданами Республики Беларусь конституционной обязанности и священного долга по защите Республики Беларусь Конституционным Судом признано необходимым устранить конституционно-правовой пробел в законодательном регулировании, закрепив право выпускников учреждений высшего и иного образования на освобождение от возмещения средств, затраченных государством на их подготовку, при добровольном поступлении на военную службу по контракту.
4. На основе обращений граждан Конституционным Судом принято также решение от 28 ноября 2012 г. “О праве работников на возмещение расходов по проезду при служебных командировках”.
С учетом конституционного принципа верховенства права и принимая во внимание конституционную обязанность государства гарантировать закрепленные в законах права и свободы граждан, а также положение части первой статьи 23 Конституции, допускающее возможность ограничения прав и свобод личности только в случаях, предусмотренных законом, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что установленное в Трудовом кодексе Республики Беларусь право работника на компенсацию расходов при служебных командировках не может быть ограничено нормативными правовыми актами Министерства финансов Республики Беларусь и Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. Данные министерства фактически вышли за пределы предоставленных им полномочий, поскольку установленное ими правовое регулирование порядка и размеров возмещения расходов исключает в отдельных случаях возможность реализации работником права на компенсацию расходов по проезду. Такое определение порядка и размеров компенсации командировочных расходов приводит к коллизии соответствующих положений актов указанных республиканских органов государственного управления с нормами данного Кодекса.
Конституционный Суд, основываясь на конституционном принципе верховенства права, принципах законности и справедливости, положениях статьи 23 Конституции в их взаимосвязи, с учетом статьи 95 Трудового кодекса указал на необходимость устранения коллизии в правовом регулировании порядка и размеров возмещения работникам расходов по проезду при служебных командировках.
Принимая решения о необходимости устранения в нормативных правовых актах пробелов, исключения коллизий и правовой неопределенности, Конституционный Суд исходил из того, что права и свободы человека должны определять содержание и надлежащее применение нормативных правовых актов. При обосновании выводов и правовых позиций Конституционный Суд руководствовался также конституционными положениями, обязывающими государство создавать условия для реализации и обеспечения защиты прав и свобод человека.
IV
Конституционный Суд отмечает, что государственными органами Республики Беларусь проводится последовательная работа по исполнению решений Конституционного Суда путем принятия новых нормативных правовых актов, внесения необходимых изменений и дополнений в акты законодательства.
В течение 2012 года исполнено 13 решений Конституционного Суда, в том числе путем реализации в законодательных актах правовых позиций, изложенных в решениях.
1. Правовые позиции Конституционного Суда, выраженные в ряде решений, учтены законодателем в нормах Жилищного кодекса Республики Беларусь от 28 августа 2012 года.
Так, в Заключении от 27 июня 1996 г. “О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Постановления Верховного Совета от 11 июня 1993 года “О порядке купли-продажи квартир (домов) в Республике Беларусь” и Временного положения о порядке купли-продажи квартир (домов), утвержденного постановлением Совета Министров от 31 августа 1993 года № 589” и решении от 25 марта 1997 г. о толковании данного Заключения Конституционный Суд указал, что, не имея возможности свободно продать свою квартиру (дом) или купить квартиру (дом) в другом населенном пункте, гражданин лишается возможности свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах республики, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно. Конституционный Суд высказал мнение о том, что граждане Республики Беларусь, в том числе и постоянно проживающие за ее пределами, вправе приобретать квартиры (дома) по договору купли-продажи в любых населенных пунктах Республики Беларусь независимо от постоянного места жительства; право приобретения в порядке купли-продажи квартир (домов) в Беларуси имеют также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь и имеющие законный источник существования. Данные решения реализованы в статье 73 Жилищного кодекса, регулирующей право граждан и организаций на приобретение жилых помещений.
Конституционным Судом в решении от 6 апреля 2007 г. “О правовом регулировании систематической сдачи физическими лицами жилых помещений для краткосрочного проживания” обращено внимание на отсутствие надлежащего правового регулирования отношений, связанных с систематической сдачей гражданами жилых помещений внаем на краткосрочный период. В принятом Жилищном кодексе определен термин “предоставление мест для краткосрочного проживания”; установлено, что такая деятельность граждан является предпринимательской деятельностью; предусмотрено, что граждане при осуществлении этой деятельности обязаны обеспечивать соблюдение нанимателями (поднанимателями) жилых помещений установленных для проживания санитарных и технических требований, правил пожарной безопасности, природоохранных требований и правил пользования жилыми помещениями, содержания жилых и вспомогательных помещений; урегулированы вопросы, связанные с заключением соответствующего договора найма (поднайма) жилого помещения.
2. В решениях Конституционного Суда от 19 ноября 2001 г. и от 31 марта 2003 г. было признано необходимым урегулировать вопросы очередности погашения возникающих в процессе ликвидации должника и непосредственно связанных с ним расходов, включая суммы заработной платы работников, трудовые договоры (контракты) с которыми заключены после открытия ликвидационного производства, а также обращалось внимание на обоснованность повышения требований к квалификации лиц, назначаемых в качестве управляющих в производстве по делу о банкротстве, и совершенствования механизма контроля за их деятельностью. Данные решения Конституционного Суда реализованы в статьях 62, 83 и 141 Закона Республики Беларусь от 13 июля 2012 года “Об экономической несостоятельности (банкротстве)”.
3. В решении от 6 ноября 2008 г. “О сроке действия доверенности на получение денежных средств с вклада (депозита) физического лица, открытого в банке, на который перечисляется пенсия (пособие)” Конституционным Судом было указано, что регулирование отношений, касающихся срока действия доверенности на получение пенсий, зачисленных во вклад (депозит) физического лица в банке, осуществляется нормами гражданского, а не пенсионного законодательства, в связи с чем установление в пенсионном законодательстве и подзаконных актах предельного срока действия такой доверенности должно быть согласовано с требованиями гражданского и банковского законодательства. Данное решение реализовано в Законе Республики Беларусь от 26 октября 2012 года “О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь “О пенсионном обеспечении” путем закрепления в части первой статьи 87 Закона “О пенсионном обеспечении” нормы, предусматривающей, что срок действия доверенности на получение денежных средств со счета гражданина в банке, на который перечисляется его пенсия, определяется в соответствии со статьей 187 Гражданского кодекса.
4. Правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в решении от 11 октября 2011 г. “О действии законов об амнистии во времени” и заключающаяся в том, что в законах об амнистии законодатель устанавливает срок их исполнения, но при этом регламентирует случаи, когда применение амнистии допускается и после истечения такого срока, в том числе в случае, если лицо согласно закону об амнистии на момент вступления его в силу объективно приобрело право на амнистию, учтена в Законе Республики Беларусь от 9 июля 2012 года “Об амнистии некоторых категорий лиц, совершивших преступления”. Наряду со статьей 20 данного Закона, согласно которой он подлежит исполнению в течение шести месяцев со дня вступления в силу, в части третьей статьи 18 этого Закона закрепляется положение о том, что если оснований к отказу в применении амнистии на день вступления в силу указанного Закона не имелось, то отсутствие решения о применении амнистии не может рассматриваться как обстоятельство, препятствующее применению амнистии в последующем. При этом амнистия к лицу может быть применена и по истечении срока, установленного в статье 20 названного Закона.
5. За период реализации полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов Конституционным Судом в решениях сформулировано более 70 правовых позиций, из них в 2012 году — 20, в которых указывалось на выявленные в проверяемых законах правовые пробелы, а также обосновывалась необходимость реализации правовых позиций Конституционного Суда в актах законодательства и правоприменительной практике. При этом Конституционный Суд не подменял законодателя, правомочного осуществлять официальное толкование принятого им закона, уточнять тот или иной законодательный подход.
Конституционный Суд отмечает, что в последнее время законодатель учитывает правовые позиции Конституционного Суда, изложенные им по результатам осуществления указанного контроля конституционности законов.
Так, проверяя конституционность Закона Республики Беларусь “О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Республики Беларусь”, Конституционный Суд в решении от 26 декабря 2011 г. обратил внимание законодателя на нормы, связанные с регламентацией порядка обращения налоговых органов и их должностных лиц к нотариусу за совершением исполнительной надписи о взыскании налога, сбора (пошлины), пени за счет имущества плательщика (иного обязанного лица). При этом отмечено наличие в данных положениях правовой неопределенности, поскольку в соответствии с дополнением, вносимым в статью 59 Налогового кодекса Республики Беларусь, такой порядок обращения регламентируется на уровне законодательного акта, в то время как дополнением в статью 81 этого Кодекса предусматривается установление аналогичного порядка законодательством. Конституционный Суд изложил мнение о том, что порядок обращения налоговых органов и их должностных лиц к нотариусу за совершением указанной надписи должен устанавливаться на законодательном уровне.
Приведенная правовая позиция реализована в Законе Республики Беларусь от 26 октября 2012 года “О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Республики Беларусь” путем закрепления нормы, согласно которой названный порядок устанавливается законодательными актами.
Однако в некоторых случаях при принятии законов законодателем не были учтены правовые позиции Конституционного Суда, изложенные в ранее принятых решениях. Например, в решении Конституционного Суда от 27 декабря 2008 г. “О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь “О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам государственного и мобилизационного материальных резервов” выражена правовая позиция о том, что положения о внесении изменений и дополнений в программные законы должны приниматься в виде отдельных законов с соблюдением конституционного требования о квалифицированном большинстве голосов при их принятии. Однако изменение в Военную доктрину Республики Беларусь, утвержденную Законом от 3 января 2002 года, который является программным законом, внесено не отдельным законом, а Законом от 26 октября 2012 года “О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам борьбы с терроризмом и противодействия экстремизму”.
6. Реализуя полномочие излагать свою позицию о документах, принимаемых (издаваемых) иностранными государствами, международными организациями или их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституционный Суд в решении от 7 апреля 2011 г. “О позиции Конституционного Суда Республики Беларусь по Закону Республики Польша “О Карте поляка” обратил внимание Палаты представителей Национального собрания на возможность с целью защиты интересов Республики Беларусь учета изложенной в этом решении позиции Конституционного Суда при совершенствовании норм отдельных законов.
Данная позиция Конституционного Суда реализована законодателем в Законе Республики Беларусь от 2 мая 2012 года “О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь “О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь”, согласно которому депутат Палаты представителей, член Совета Республики не вправе получать от иностранных государств документы, предоставляющие права на льготы и преимущества в связи с политическими, религиозными взглядами или национальной принадлежностью, а равно пользоваться такими льготами и преимуществами, если иное не вытекает из международных договоров Республики Беларусь.
В целом положительно оценивая исполнение решений, Конституционный Суд обращает внимание на недопустимость затягивания процесса подготовки проектов нормативных правовых актов, учитывающих позиции Конституционного Суда, и их принятия, поскольку это может привести к ненадлежащему урегулированию соответствующих общественных отношений в течение продолжительного времени.
Вместе с тем государственные органы и должностные лица должны исходить из необходимости поддержания доверия граждан к правосудию и деятельности органов государственной власти и создавать условия для своевременного обеспечения и защиты прав и свобод граждан и других конституционных ценностей.
V
1. Конституционный Суд констатирует, что в 2012 году на законодательном уровне вырабатывались и совершенствовались правовые механизмы, обеспечивающие более полную реализацию конституционных прав и свобод граждан во всех сферах жизни общества и государства.
При осуществлении обязательного предварительного контроля все законы, принятые Палатой представителей и одобренные Советом Республики, признаны Конституционным Судом соответствующими Конституции.
Исходя из понимания конституционной законности как режима неукоснительного соблюдения Конституции всеми субъектами конституционных правовых отношений, Конституционный Суд установил, что в 2012 году в законотворческом процессе не было допущено существенных нарушений конституционных принципов и норм.
2. Конституционный Суд отмечает, что конституционные ценности и цели становятся правовыми стандартами и главными ориентирами в законодательной деятельности. При этом необходимы поддержание их баланса и недопущение умаления с учетом как общечеловеческих ценностей и европейских демократических стандартов, так и национальных особенностей построения демократического социального правового государства.
3. Важными гарантиями обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц являются разумная стабильность и предсказуемость правового регулирования. Конституционный Суд обращает внимание на то, что в законодательной политике должен обеспечиваться принцип предсказуемости как важнейшее условие уверенности участников общественных отношений в стабильности своего правового статуса, формирования доверия к законодательным актам и их безусловного исполнения.
4. Конституционный Суд считает, что в целях повышения эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности, обеспечения надлежащего качества нормативных правовых актов и их реализации необходимо внедрение правового мониторинга как системной деятельности государственных и иных организаций по оценке действенности национального законодательства. Правовой мониторинг должен использоваться для анализа результативности воздействия права на общественные отношения, определения приоритетов и достижения целей в общественном и социально-экономическом развитии, государственном строительстве.
5. Важнейшими составляющими основ конституционного строя и в то же время фундаментальными конституционными ценностями являются права и свободы человека, справедливость и равенство. Гарантии их реализации и обеспечения представляют собой важнейшую конституционную цель, а также обязанность государства. В связи с этим государственные органы и должностные лица должны принимать все необходимые меры по созданию надлежащих условий для их развития на современном этапе.
Права и свободы человека, будучи главным ориентиром в жизнедеятельности общества, выступают в качестве его основы, что обусловливает необходимость повышения уровня правосознания, формирования конституционной культуры, конституциализации общественных отношений.
Исходя из этого, Конституционный Суд полагает, что в укрепление конституционной законности должны вносить свой вклад не только государственные органы и должностные лица, ответственные за создание конституционного правопорядка, но и граждане, организации, а также институты гражданского общества, что обеспечит верховенство права во всех сферах жизни общества и государства, последовательное развитие Республики Беларусь как демократического социального правового государства.
Настоящее Послание принято на заседании Конституционного Суда Республики Беларусь 22 января 2013 г.
Председательствующий —Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь
П. П. Миклашевич
