Президенту Республики Беларусь
Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь
Совету Республики Национального собрания Республики Беларусь
Часть 1.
Решение конституционного суда Республики Беларусь
О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего — Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П., рассмотрев в судебном заседании вопрос о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году, руководствуясь статьями 22 и 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,
РЕШИЛ:
1. Утвердить Послание Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь "О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году" (прилагается).
2. Опубликовать Послание Конституционного Суда Республики Беларусь "О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2009 году" в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, газетах "Звязда" и "Народная газета", а также в журнале "Веснік Канстытуцыйнага Суда Рэспублікі Беларусь".
Председательствующий — Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь П.П. Миклашевич
26 января 2010 г., г. Минск
№ Р-430/2010
В прошедшем 2009 году отмечен 15-летний юбилей Конституции Республики Беларусь, закрепившей основы конституционного строя, важнейшие принципы устройства общества и государства, основные права, свободы и обязанности граждан, конституционные ценности и цели.
На основе Конституции осуществляются дальнейшее укрепление суверенной белорусской государственности, правовой системы, формирование государства для народа, достигаются общественное согласие и социально-политическая стабильность в стране.
Деятельность Конституционного Суда как органа судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов направлена на обеспечение верховенства Конституции, реализацию конституционных норм и принципов в нормотворчестве и правоприменении, утверждение конституционной законности.
Принимая решения и формулируя правовые позиции, Конституционный Суд посредством реализации предоставленных ему полномочий осуществляет защиту таких фундаментальных конституционных ценностей, как демократическое социальное правовое государство, права и свободы человека, верховенство права, справедливость и равенство, парламентаризм, правовая экономика, поддерживая их конституционно-правовой баланс в современных условиях.
I
Осуществление Конституционным Судом на основании Конституции и в соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 “О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь” полномочий по проведению обязательного предварительного контроля конституционности всех законов, принятых Национальным собранием Республики Беларусь, перед подписанием их Президентом Республики Беларусь является показателем дальнейшего повышения роли конституционного правосудия в утверждении верховенства Конституции, выработке должных законодательных механизмов осуществления и защиты конституционных прав и свобод граждан, обеспечения их гарантий. Обязательный предварительный контроль конституционности законов имеет целью упреждение нарушений конституционности в законотворчестве, исходя из выявленного Конституционным Судом конституционно-правового смысла нормативных положений законов, и исключение возможных негативных последствий действия законов в будущем, когда они не противоречат Конституции, однако содержащиеся в них подходы к регулированию общественных отношений имеют определенные недостатки, которые могут быть устранены на практике с учетом правовых позиций Конституционного Суда.
Конституционный Суд в 2009 году в порядке обязательного предварительного контроля конституционности законов рассмотрел 104 закона, в том числе 44 закона о ратификации международных договоров Республики Беларусь.
В решениях Конституционного Суда отмечались развитие в принятых законах основополагающих принципов и норм Конституции, определяющих ориентиры и содержательную направленность законодательного регулирования важнейших общественных отношений; закрепление механизма реализации конституционных прав и свобод граждан, гарантий обеспечения равенства всех перед законом; допустимость ограничения прав и свобод только в случаях, предусмотренных законом.
В решениях, принимаемых при осуществлении обязательного предварительного контроля конституционности законов, Конституционный Суд формулировал правовые позиции, которые представляют собой результат оценки выявления конституционно-правового смысла норм законов. При помощи правовых позиций, выработанных на основе положений Конституции и в целях обеспечения ее верховенства, уяснялось смысловое значение нормативного содержания статей законов с учетом баланса закрепленных в них конституционных ценностей и установления системных связей и взаимозависимости норм права. В правовых позициях содержались выводы не только о реализации и развитии в проверяемых законах норм и принципов Конституции, но и о допущенных пробелах правового регулирования, коллизиях правовых норм, их внутренней несогласованности, следствием которых может быть неоднозначное понимание и применение правовых положений на практике.
Конституционный Суд реализовывал предоставленные ему полномочия по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности принятых Парламентом законов, не вторгаясь при этом в законотворческий процесс.
При проверке конституционности законов в порядке обязательного предварительного контроля Конституционным Судом использовались такие критерии конституционности, как соответствие норм закона нормам и принципам Конституции, общепризнанным принципам международного права; соразмерность устанавливаемых в законе ограничений прав и свобод граждан иным ценностям и целям, защищаемым Конституцией, и соблюдение пределов таких ограничений; правовая определенность, которая предполагает ясность, точность, непротиворечивость, логическую согласованность норм законов, возможность в последующем их единообразного применения на практике.
1. В ряде решений, принятых по результатам проверки конституционности законов, Конституционный Суд формулировал правовые позиции положительного содержания, сущность которых заключалась в констатации в проверяемых законах положений, направленных на закрепление и дальнейшее развитие конституционных норм и принципов, а также выводе о том, что законодательное регулирование должным образом обеспечивает гарантии реализации и защиту прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.
Правовая позиция положительного содержания, отражающая соответствие норм закона Конституции, изложена Конституционным Судом в решении от 26 июня 2009 г. о соответствии Конституции Закона Республики Беларусь “О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны труда”. Конституционный Суд, основываясь на конституционном принципе взаимной ответственности, указал, что в соответствии с этим принципом должно обеспечиваться правомерное поведение не только государства, всех его органов и должностных лиц, но и других субъектов права, в том числе граждан. В указанном решении отмечено, что наделение граждан правами на здоровые и безопасные условия труда, на охрану здоровья не освобождает их от выполнения корреспондирующих этим правам обязанностей. Оптимальное, гармоничное сочетание прав и обязанностей согласуется с положениями Конституции об ответственности гражданина перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией, и государства перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (статья 2), об обязанности каждого, кто находится на территории Республики Беларусь, соблюдать ее Конституцию и законы (статья 52) и возможности понуждения к исполнению обязанностей, предусмотренных законами (статья 58).
При анализе Закона Республики Беларусь “О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов и о признании утратившим силу Закона Республики Беларусь “О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов” (решение от 24 декабря 2009 г.) Конституционный Суд обратил внимание на нормы этого Закона, касающиеся более широкого участия представителей политических партий и общественных объединений в формировании избирательных комиссий. Конституционный Суд полагает, что данные нормы будут способствовать демократизации процедуры подготовки и проведения выборов и референдумов и более полной реализации части первой статьи 5 Конституции, согласно которой политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах. В указанном решении Суда отмечена также направленность на развитие положений статьи 70 Конституции отдельных норм названного Закона, устанавливающих условия и порядок формирования избирательных фондов кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в депутаты Палаты представителей Национального собрания.
На реализацию в законе статей 3, 37, 60, 117, 118, 120—123 Конституции указано в решении Конституционного Суда от 28 декабря 2009 г., принятом по результатам рассмотрения конституционности Закона Республики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении”. Так, норма статьи 117 Конституции, в соответствии с которой местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах, находит развитие в положениях названного Закона, уточняющих понятия и принципы местного управления и самоуправления, а также формы прямого участия граждан в решении местных вопросов. Требованиям статьи 120 Конституции отвечают положения данного Закона, согласно которым местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы наделяются соответствующими полномочиями и гарантиями их реализации в целях обеспечения прав своих избирателей, принятия решений по вопросам местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов местного населения.
Вместе с тем в ряде решений Конституционный Суд формулировал правовые позиции в отношении отдельных нормативных положений законов, направленные на уяснение конституционно-правового смысла этих положений и недопущение их искажения при правоприменении.
В решении Конституционного Суда от 28 декабря 2009 г. “О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь “О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам осуществления административных процедур” при общем выводе о соответствии указанного Закона Конституции Судом изложена правовая позиция по уяснению смысла вносимых этим Законом изменений относительно порядка обжалования административного решения в целях обеспечения однозначного понимания и применения данных изменений на практике, реализации гарантированных Конституцией прав граждан и организаций. Конституционный Суд, последовательно отстаивая важность обеспечения конституционного права на доступ к правосудию, отметил, что в силу прямого действия нормы статьи 60 Конституции каждому гарантируется защита прав компетентным, независимым и беспристрастным судом. В связи с этим обжалование принятого решения в государственный орган, вышестоящий по отношению к органу, принявшему такое решение, как установлено в соответствии с изменениями, вносимыми в Закон Республики Беларусь “О ценных бумагах и фондовых биржах”, не исключает права лица в случае его несогласия с принятым по жалобе решением обратиться с жалобой в суд.
Таким образом, Конституционный Суд, формулируя в решениях, принятых по результатам обязательного предварительного контроля конституционности законов, правовые позиции положительного содержания, подтверждает реализацию в законах конституционных ценностей. Такая констатация соблюдения конституционных норм и принципов, а в ряде случаев и правовые позиции о подходах к соблюдению нормативных положений законов способствуют обеспечению верховенства Конституции, утверждению ее норм и принципов в законотворчестве и правоприменении, защите прав и свобод граждан, формированию конституционного мышления.
2. При оценке конституционности законов Конституционный Суд проверяет их и по такому критерию, как соразмерность устанавливаемых в законах ограничений прав и свобод граждан, то есть соблюден ли при этом в законах принцип пропорциональности, вытекающий из норм статьи 23 Конституции и предполагающий соблюдение соразмерности между государственными и общественными интересами и необходимостью защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций при введении законодательных ограничений. Цель таких ограничений прав и свобод граждан должна быть действительно общественно значимой, важной и достигаться при минимальном ограничении указанных прав и свобод. Одновременно устанавливается, соблюдены ли в законах положения статей 7 (принцип верховенства права), 8 (приоритет общепризнанных принципов международного права) и 22 (равенство всех перед законом) Конституции.
При проверке конституционности Закона Республики Беларусь “О государственной охране” (решение от 4 мая 2009 г.) Конституционный Суд, исходя из принципа пропорциональности, сделал вывод, что нормы указанного Закона, наделяющие орган государственной охраны рядом полномочий, реализация которых может повлечь ограничение прав и свобод граждан, согласуются с положениями части первой статьи 23 Конституции как предусматривающие ограничительные меры, адекватные и соразмерные охраняемым конституционным ценностям.
При выявлении конституционно-правового смысла статьи 3 Закона Республики Беларусь “О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь” в решении от 24 декабря 2009 г. Конституционный Суд отметил, что Конституция предусматривает для иностранных граждан и лиц без гражданства равное с гражданами Республики Беларусь пользование правами и свободами и исполнение обязанностей. В законах и иных законодательных актах в соответствии с Конституцией находят дальнейшее развитие права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, определяются их льготы и привилегии, принципы, формы и методы правового регулирования реализации прав и свобод, исполнения ими обязанностей, а также компетенция государственных органов в сфере регулирования правового положения указанных лиц. В актах законодательства подзаконного уровня могут быть установлены порядок пользования правами, свободами, льготами, привилегиями и исполнения обязанностей иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также процедуры реализации государственными органами своей компетенции в сфере регулирования правового положения названных лиц. При этом недопустимо ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства актами законодательства, имеющими подзаконный характер.
Основываясь на положениях статей 25, 29 и 56 Конституции, Конституционный Суд в решении от 23 декабря 2009 г. обратил внимание на то, что нормы Закона Республики Беларусь “О введении в действие Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь, внесении изменений и дополнений в Общую часть Налогового кодекса Республики Беларусь и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Беларусь и их отдельных положений по вопросам налогообложения” предусматривают осуществление в установленном порядке действий с целью обеспечения доступа должностных лиц налоговых органов в жилые помещения, иные законные владения физических лиц помимо или против их воли либо по личному досмотру плательщиков налогов, сборов (пошлин). Возникающие вследствие этого ограничения прав и свобод граждан, по мнению Конституционного Суда, являются допустимыми и соразмерными исходя из конституционной обязанности граждан Республики Беларусь уплачивать налоги, пошлины и иные платежи.
Конституционный Суд полагает, что вопросы о возможностях и пределах ограничения прав и свобод личности являются актуальными прежде всего в практическом аспекте, включая законодательные подходы к их разрешению на основе принципа пропорциональности.
В соответствии с Конституцией ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (статья 23). С учетом принципа пропорциональности правовые ограничения, какими бы ни были основания для их установления, должны обеспечивать должный баланс интересов граждан и государства. Ограничения конституционных прав должны быть юридически допустимы, социально оправданны, отвечать требованиям справедливости и являться адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты других конституционно значимых ценностей. В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодательно установить ограничения прав и свобод, эти ограничения не должны искажать реальную сущность конституционных прав и свобод.
Конституционный Суд на основе правовых позиций, сформулированных с учетом выявленного конституционно-правового смысла норм законов, устанавливает обоснованность ограничений прав и свобод личности, исходя из их соответствия Конституции, или признает законы (их отдельные положения) противоречащими Конституции. Задача Конституционного Суда как единственного специализированного органа конституционного контроля в стране состоит в обеспечении верховенства Конституции, а также недопущении установления необоснованных ограничений прав и свобод личности, произвольного их применения на практике.
3. При проверке законов в порядке обязательного предварительного конституционного контроля в качестве одного из критериев конституционности применяется принцип правовой определенности, вытекающий из конституционного принципа верховенства права (статья 7 Конституции). Его соблюдение особенно важно при установлении юридической ответственности, регулировании правоотношений, касающихся прав и свобод граждан, гарантий их реализации. Конституционный Суд неоднократно обращал внимание на необходимость достижения ясности и однозначности нормативных правовых актов, точности и непротиворечивости правового регулирования общественных отношений в целях обеспечения в последующем единообразного понимания и применения нормативных положений на практике.
Правовая позиция положительного содержания сформулирована Конституционным Судом в решении от 29 октября 2009 г. о конституционности Закона Республики Беларусь “О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь “О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним”.
В этом решении Суд указал, что положения рассматриваемого Закона в части используемой терминологии имеют обоснованный характер, отвечают требованиям согласованности и определенности правового регулирования, способны обеспечить единообразное применение правовых норм.
В решении Конституционного Суда от 22 декабря 2009 г., принятом по результатам рассмотрения конституционности Закона Республики Беларусь “О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности”, в целях соблюдения принципа правовой определенности обращено внимание на то, что противоправность деяния по бланкетным составам административных правонарушений характеризуется рядом особенностей. Так, противоправность в общем виде устанавливается диспозицией соответствующей статьи Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, согласно которой нарушение (несоблюдение) порядка или правил осуществления определенной деятельности запрещается под угрозой применения административно-правовой санкции, а конкретные деяния, выступающие элементом объективной стороны состава административного правонарушения, детализируются в иных актах законодательства, устанавливающих порядок или правила осуществления такой деятельности. Применительно к указанным нормам деяние является противоправным и влечет применение мер административной ответственности при одновременном наличии двух указанных условий, а для устранения противоправности деяния и, следовательно, административной ответственности достаточно отсутствия хотя бы одного из них: нормы указанного Кодекса или соответствующих ей предписаний акта законодательства. В этом же решении Конституционным Судом отмечено также нарушение принципа правовой определенности, допущенное в рассмотренном Законе, в результате которого возникла несогласованность между правовыми нормами Общей и Особенной частей Уголовного кодекса Республики Беларусь.
Соблюдение принципа правовой определенности обусловливает также необходимость своевременного приведения актов законодательства в соответствие с актами, принятыми позднее, либо актами, определяющими государственную политику и обеспечивающими комплексное регулирование соответствующих отношений.
В решении от 29 октября 2009 г., отмечая обоснованность внесения в Закон Республики Беларусь “Об основах транспортной деятельности” изменений и дополнений, Конституционный Суд обратил внимание законодателя на важность своевременного приведения ранее принятых актов законодательства в соответствие с актами, принятыми позднее с целью оптимизации правового регулирования, и высказал мнение, что выполнение этого требования позволяет исключить взаимно дублирующие и взаимно противоречащие нормативные положения и, следовательно, не допустить формирования противоречивой правоприменительной практики.
Несмотря на наличие в ряде законов норм, не в полной мере согласующихся с принципом правовой определенности, что Конституционный Суд отмечал в принятых решениях, законы по данному основанию не были признаны неконституционными, поскольку выявленные при этом недостатки правового регулирования не затрагивают основополагающих подходов к законодательному регулированию и могут быть преодолены на практике с учетом правовых позиций Конституционного Суда.
4. Конституционным Судом признаны соответствующими Конституции все законы о ратификации международных договоров Республики Беларусь, рассмотренные в порядке обязательного предварительного конституционного контроля. Указанные законы по их форме, содержанию закрепленных в них норм, с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами, а также по порядку принятия и подписания согласуются с нормами статей 97, 98 и 100 Конституции.
Таким образом, Конституционный Суд, формулируя при осуществлении обязательного предварительного конституционного контроля правовые позиции, определяет соответствие нормативных положений законов Конституции, выявляет конституционно-правовой смысл правовых норм либо устанавливает наличие пробела, коллизии в правовом регулировании. Правовые позиции выражают понимание Конституционным Судом конституционных норм и принципов, общепризнанных принципов международного права, а равно уяснение им конституционно-правового смысла нормативных положений законов, содержат подходы к разрешению конституционно-правовых проблем и служат правовым основанием для итоговых выводов Конституционного Суда о конституционности законов.
