Как в одну упряжку впрячь коня и трепетную лань
Правовой основой для государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) должен стать закон, проект которого в настоящий момент разрабатывается Министерством экономики. Он направлен на установление правил заключения партнерских соглашений между государством и бизнесом в целях финансирования инвесторами различных инфраструктурных проектов в области, относящейся к деятельности первого (энергетика, коммунальное хозяйство, дорожное строительство и т.д.), совместной эксплуатации таких объектов с целью извлечения прибыли и последующей передачи их в собственность государства. Это позволит государству решать свои социальные задачи, привлекая частных партнеров, причем речь идет не о простом инвестировании денежных средств, а о совместной деятельности партнеров и государства.
Так каким быть Закону «О государственно-частном партнерстве»? Ответ на этот злободневный вопрос искали участники заседания круглого стола — разработчики законопроекта, юристы, руководители предприятий. Проводили заседание Министерство экономики Республики Беларусь и журнал «Юрист» в рамках совместного проекта «Директива № 4. Модернизация права».
Олег ТИТОВ, директор КУП «Бобруйский водоканал»: Успешная реализация инвестиционных проектов свидетельствует о том, что кого-то стороннего допускать в сферу работы государства не стоит. Возможно создание совместных предприятий для выполнения проектов, которые не относятся к исключительной компетенции государства. Деньги, инвестиции, действительно, нужны, но допускать частных лиц, например, к водоснабжению, скорее всего, нельзя. Всегда будут сомнения в искренности намерений партнера качественно выполнять свои обязательства и в его возможности делать это. Негативный опыт соседних стран, где, как правило, частный бизнес не в полной мере выполнял свои обязательства по аналогичным проектам, дает определенные основания предполагать, что частный бизнес не готов к таким отношениям, особенно в стратегических отраслях. Видимо, чтобы закон не был декларативным, есть смысл применить ГЧП на нескольких предприятиях.
Татьяна ИГНАТОВСКАЯ, партнер ООО «Степановский, Папакуль и партнеры»: Вопрос о необходимости ГЧП завязан на том, что в Беларуси государство занимается большим количеством видов деятельности, которыми ему заниматься не надо. Нужно разделять, когда речь идет просто об отказе государства от видов деятельности, которыми оно занимается, и когда говорится о стратегических отраслях, которые государство, действительно, должно контролировать. Понятно, что мы не решим вопрос привлечения инвестиций в эту сферу, только приняв закон. Должна быть добрая воля государства на передачу части своих функций, например по водоснабжению, частному партнеру. Будет ли закон или нет, это второй вопрос. Можно бесконечно спорить об этом, но если норма не будет работать, то зачем она нужна? Также правильной является идея с применением ГЧП на двух-трех проектах еще до принятия закона.
Оксана ТЕМНИЦКАЯ, представитель Министерства экономики: Реализация ГЧП, в частности в сфере водоснабжения, выглядит следующим образом. Путем конкурса выбирается частный партнер, с которым заключается договор. В договоре прописываются условия: кто вкладывает деньги и т.д. В проекте закона определяются существенные условия договора, а также иные условия, которые стороны хотят предусмотреть: ответственность, сроки, тарифы. Частный партнер выделяет средства, выполняет все то, что он должен делать по договору: меняет трубы, согласовывает, может делать это сам или нанимать генерального подрядчика, а последний, в свою очередь, субподрядчиков.
Наум ФУРАШ, президент компании «IJI»: Основная проблема Беларуси в том, что есть огромное количество государственных предприятий, работающих в силу разных причин неэффективно. Вместе с тем государство не хочет менять форму собственности. Поэтому и возникает ГЧП. Если нет собственности, то должны быть компенсаторные механизмы.
Татьяна ИГНАТОВСКАЯ: Ни для кого не является секретом, что проекты ГЧП не особо прибыльны. Потребности государства оплачиваются небольшими деньгами. Понятно, что никогда не передадут в собственность партнера, скажем, взлетно-посадочную полосу в аэропорту Минск-2. Но при этом из-за низкой прибыльности для партнера предусматривается создание собственности на втором, третьем этапе эксплуатации объекта, скажем, разрешение на возведение объектов торговли, которые будут позволять извлекать прибыль. Это нормальная ситуация, когда есть собственность. Нельзя говорить о ГЧП только как о способе решения государственных проблем.
Игорь ВЕРХОВОДКО, управляющий партнер ООО «Бизнесконсалт»: При нормальном подходе любой общественно значимый объект становится бизнесом. Граница проходит там, где есть пробел в правовом регулировании. Закон должен регулировать не те процессы и отношения, которые уже урегулированы, не дублировать их, а, наоборот, найти пробел и восполнить его. Проекты, реализуемые в рамках ГЧП, — это не бизнес-проекты. Любой бизнес-проект укладывается в рамки инвестиционного договора. Даже если объект находится в собственности государства, то оно всегда может отказаться от него, вывести из сферы объектов, находящихся исключительно в собственности государства.
Уже сейчас, не имея закона, Мингорисполком реализует проект строительства дома престарелых. Является ли это проектом ГЧП? Наверное, нет, потому что он укладывается в рамки инвестпроекта. Инвестор сдает квартиры престарелых граждан в аренду и за это содержит их в определенных комфортных условиях. Действующее законодательство позволяет это реализовать. Чего же оно не позволяет? Как правильно было сказано, скомандовать «Белавиа» задействовать ту полосу, а не другую, увеличить количество рейсов.
Государство не может заставить местные органы власти принимать какие-то решения, выдавать лицензии, распределять земельные участки. Если построить просто кольцевую автодорогу и сделать ее платной, то доходы от ее использования не компенсируют затрат на строительство. Поэтому государство, называя себя партнером, должно предусмотреть компенсационные механизмы. Вместо механизма обычного зарабатывания денег оно должно дать какие-то иные индульгенции и иные послабления, причем не обязательно связанные с возведенным объектом. Например, при строительстве кольцевой автодороги может быть предоставлено право выделять прилегающие земельные участки вместо исполкома.
Василий ГРАМОВИЧ, заместитель генерального директора ГО «Минское городское жилищное хозяйство»: Мы несколько лет назад разрабатывали документацию на конкурс по обслуживанию жилья. Но на конкурс никто не пришел.
Вся проблема в финансировании жилищно-коммунальных служб — бюджет возмещает часть стоимости услуг, никакого развития нет, что является своеобразным препятствием для прихода частного бизнеса в сферу ЖКХ. Единственное исключение — передача вывоза мусора по трем районам Минска (Фрунзенскому, Московскому и Центральному) компании «Ремондис». Однако данная компания какой-либо информации о своей деятельности не раскрывает. Сфера ЖКХ при нынешнем уровне возмещения затрат не заинтересует частных партнеров.
Оксана ТЕМНИЦКАЯ: Мы должны обеспечивать равный доступ всем к ГЧП, поэтому конкурс является обязательным. Будут приниматься программы по развитию ГЧП, где будут определены направления ГЧП, потенциальные партнеры могут знакомиться и приходить со своими предложениями. Конкурс рассчитан на то, чтобы выбрать наиболее выгодное предложение. Государство будет размещать информацию, например, о том, что есть задача — строительство завода по утилизации мусора. Партнеры станут выходить с предложениями, а конкурсная комиссия выберет наиболее подходящее из них. Партнер построит завод, будет его эксплуатировать и через определенное время передаст в собственность государства.
Наум ФУРАШ: Как только вы объявляете конкурс на партнера, уже нельзя говорить о партнерстве. Сама система выбора через конкурс является чуждой для ГЧП. Когда обсуждается, нужен ли закон, то, наверное, обсуждается, нужно ли ГЧП? Нужен закон, который создаст механизмы. А тендер эти механизмы сводит на нет. Почему плохо работают предприятия? Потому что, как правило, у них нет трех китов: денег, технологий и менеджмента. Приходит инвестор, чтобы решить эти проблемы, и сталкивается с конкурсом. То есть государство должно понять, что у этого предприятия есть проблемы, которые надо решать. Если расписать требования к тендеру, то получается, что предприятие знает, что ему нужно, знает, как надо делать. Соответственно, возникает вопрос: если знает, то почему не делает? Формируется излишняя система централизации. Ведь нет очереди тех, кто хочет прийти в качестве партнера.
Государственно-частное партнерство — это финансовый продукт. Партнер — не мешок с деньгами, а, как правило, менеджер самого высокого уровня, который знает, как привлечь финансы, как заставить людей работать и т.д. И менеджер идет в банк, ведь если не даст банк, то не даст никто. А конкурсная документация, как правило, не устроит ни один банк. Участники тендерной комиссии не могут лучше банка или партнера знать, что нужно делать. Следует повысить уровень ответственности при принятии решений в рамках ГЧП, а партнерство устанавливать на основании прямых переговоров.
Владимир ХЛАБОРДОВ, представитель Министерства экономики: ГЧП возможно не во всех областях деятельности. Предприятия, работающие в исключительно государственной области деятельности, знают, что они неэффективны и у них не хватает ресурсов стать эффективными. Вот они и зовут партнеров. Основная позиция государства — все должны иметь право участвовать в этом. Конкурс является той процедурой, которая обеспечивает прозрачный доступ для всех.
Сергей МАШОНСКИЙ, управляющий партнер ООО «Арцингер и партнеры»: В чем суть ГЧП? Государство пытается решить свои проблемы, передав их. В законе должно быть прописано так: вдруг кто-то вот на эту дыру, вот на работу с этими отходами подпишется с этими условиями — отдать! Отдать на 15 лет, и безвозвратно!
За проблемами априори не стоит очередь. Но иногда какой-то объект вызывает повышенный интерес. И тогда о себе заявляют люди, которые, возможно, не понимают в менеджменте, но четко знают, что должно быть сохранено на такое-то количество лет и т.д. А партнер уже определяется, подписываться ему под эти условия или нет. ГЧП — это не способ решения инвестиционных задач, это способ решения государственных проблем с помощью частных партнеров, которые рискуют. Нужно реальное партнерство. Соответственно, возникает вопрос: а нужен ли еще какой-то закон, может, хватит того, что есть? Видимо, в новом законе должно быть предложено то, чего еще нет. Но конкурс не должен быть основной формой выбора партнера.
Валентина ЕГУРОВА, старший юрист ООО «Степановский, Папакуль и партнеры»: Как все это предусмотреть в конкурсе? Может возникнуть ситуация, когда партнер не находит общего языка с государством: партнера не устраивает то, что предлагает государство, и наоборот. Видимо, либо конкурс лишний, либо конкурсное задание должно быть очень общим, либо надо определиться, на каком этапе это конкурсное задание будет составлено с учетом пожеланий потенциальных инвесторов. То есть это конкурсное задание для государства — чем оно готово пожертвовать и что готово предоставить.
Игорь ВЕРХОВОДКО: Я не понимаю, зачем тогда вообще конкурс? При реализации ГЧП могут быть предложения, выходящие за рамки конкурсной документации. Основная ценность должна быть в гибкости. Закон должен устанавливать принцип, что государство согласно что-то отдавать, а конкретика — это уже на усмотрение сторон в договоре. Конкурс — это приглашение делать наиболее выгодные предложения. Тот, кто сделал наилучшее предложение, тот и победил. Но конкурсное предложение может и не охватывать то, что запросит инвестор. Абстрактный конкурс, с непонятными последствиями и условиями, не имеет ничего общего с тем конкурсом, который предусмотрен законодательством.
Так же остро и полемично проходило обсуждение и других аспектов государственно-частного партнерства в Республике Беларусь, критериев, которые будут отличать государственно-частное партнерство от инвестиционных проектов. Большой разброс мнений был не только по вопросу целесообразности закрепления конкурса в качестве основного способа выбора партнера для ГЧП, но и определения ответственности, гарантий обоих партнеров. При этом отмечалось, что коммерческий подход привнесет в государственные структуры более эффективный менеджмент, инвестиции и новые технологии.
Представители потенциальных иностранных инвесторов высказали предложения по обсуждаемому законопроекту, позволяющие создать более интересные условия для частного партнера, направленные в первую очередь на обеспечение равенства партнеров — государства и коммерческой структуры, публичности в подходе к проектам и т.п.
