Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего — председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
на основании части восьмой статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей
в порядке реализации права на внесение Президенту Республики Беларусь, в палаты Национального собрания Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, другие государственные органы в соответствии с их компетенцией предложений о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений
с участием представителей:
Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь — Королевой В.В., заместителя министра труда и социальной защиты Республики Беларусь, Яшковой Л.М., заместителя начальника главного управления пенсионного обеспечения и социального страхования Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь;
Министерства юстиции Республики Беларусь — Козыревой Е.И., заместителя начальника управления правового регулирования социальной деятельности государства главного управления нормотворческой деятельности в сфере государственного строительства Министерства юстиции Республики Беларусь,
рассмотрел в судебном заседании обращение Министерства юстиции по вопросу о возможности зачета в стаж работы периода ухода за инвалидом I группы, престарелым, достигшим 80-летнего возраста, осуществляемого лицом, ограниченным в трудоспособности.
Проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее — Конституция), Закона Республики Беларусь “О пенсионном обеспечении” (далее — Закон о пенсионном обеспечении) и иных законодательных актов Республики Беларусь, а также изложенных письменно мнений заинтересованных государственных органов и других организаций, Конституционный Суд Республики Беларусь установил следующее.
1. В государственные органы обращаются граждане по вопросу зачета в стаж работы периода ухода за инвалидами I группы, престарелыми. Так, из обращения гражданки Левыкиной Л.И. в Министерство юстиции усматривается, что она длительное время (с 22 сентября 1999 г. по 8 ноября 2010 г.) осуществляла уход за своими престарелыми родителями, инвалидами I группы. Решением комиссии по назначению пенсий администрации Советского района г. Минска ей отказано в зачете периода такого ухода в трудовой стаж, поскольку в соответствии с пунктом “д” части второй статьи 51 Закона о пенсионном обеспечении в стаж работы засчитывается период ухода, осуществляемого трудоспособным лицом, а гражданка Левыкина Л.И. сама является инвалидом II группы, ограниченным в трудоспособности.
Допустимость зачета периода ухода в стаж работы только в отношении трудоспособных лиц была установлена Законом Республики Беларусь от 19 июля 2006 года “О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам пенсионного обеспечения”, вступившим в силу с 1 августа 2006 г.
Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь считает, что поскольку в Законе о пенсионном обеспечении термин “трудоспособное лицо” не раскрывается, то при определении указанного термина для применения пункта “д” части второй статьи 51 этого Закона могут быть использованы иные нормы данного Закона. Это, в частности, нормы, содержащиеся в части третьей статьи 35 того же Закона, согласно которым нетрудоспособными членами семьи, имеющими право на пенсию по случаю потери кормильца, считаются отец, мать (усыновители), супруги, если они достигли пенсионного возраста (мужчины — 60 лет, женщины — 55 лет) либо являются инвалидами.
На этом основании Министерство труда и социальной защиты считает, что при применении пункта “д” части второй статьи 51 Закона о пенсионном обеспечении к трудоспособным лицам следует относить лиц трудоспособного возраста (мужчин — от 16 до 60 лет, женщин — от 16 до 55 лет), не являющихся инвалидами.
Мнения государственных органов и иных организаций свидетельствуют об отсутствии единообразного понимания ими законодательных положений, что предопределяет и отсутствие единообразных подходов к их применению. Так, если Министерство юстиции, Министерство здравоохранения Республики Беларусь полагают, что ограниченно трудоспособные лица вместо осуществления трудовой деятельности в соответствии с заключением об условиях и характере труда могут выполнять функции по уходу за инвалидами, престарелыми и на основании пункта “д” части второй статьи 51 Закона о пенсионном обеспечении им может быть произведен перерасчет трудового стажа, то Министерство труда и социальной защиты не находит оснований для зачета такого периода в стаж работы, в частности гражданки Левыкиной Л.И., признавая ее нетрудоспособной по причине инвалидности.
2. Оценивая достаточность и полноту законодательного механизма реализации пункта “д” части второй статьи 51 Закона о пенсионном обеспечении, Конституционный Суд исходит из следующего.
Республика Беларусь является социальным правовым государством (часть первая статьи 1 Конституции), одна из целей которого —достижение социальной стабильности через осуществление прав и свобод каждого человека и гарантированности их обеспечения.
Согласно частям первой и второй статьи 21 Конституции обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства. Каждый имеет право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий.
Основным Законом государства гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека; государство создает условия для полной занятости населения; лицам, работающим по найму, гарантируется справедливая доля вознаграждения в экономических результатах труда в соответствии с его количеством, качеством и общественным значением, но не ниже уровня, обеспечивающего им и их семьям свободное и достойное существование (части первая и вторая статьи 41, часть первая статьи 42).
Гражданам Республики Беларусь гарантируется также право на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца и в других случаях, предусмотренных законом. Государство проявляет особую заботу о ветеранах войны и труда, а также о лицах, утративших здоровье при защите государственных и общественных интересов (статья 47 Конституции).
Реализация приведенных конституционных норм обеспечивает сбалансированный подход государства к решению вопроса об обеспечении достойного уровня жизни: государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности, при том что первичны активность самого гражданина, его готовность и способность к самовыражению и самоутверждению, в том числе путем реализации права на труд во всех возможных формах и проявлениях. Задача государства в данном случае — обеспечить такие экономические, организационные, правовые условия, которые способствовали бы реализации гарантированных Конституцией прав, всемерному развитию личности, ее потенциала. В то же время отдельным категориям граждан социальное государство обязано оказывать помощь и поддержку исходя из своих финансово-экономических и материальных возможностей.
Указанное достигается не только посредством создания системы социального обеспечения, использования многообразных социальных регуляторов, включая систему занятости и трудоустройства населения, проведение реабилитационных мероприятий для инвалидов в целях максимально возможного вовлечения их в трудовую деятельность и др., но и путем обеспечения надлежащего правового регулирования отношений, позволяющих гражданину в полном объеме реализовать свои права, предусмотренные Конституцией.
3. Согласно пункту “д” части второй статьи 51 Закона о пенсионном обеспечении в стаж работы, помимо других указанных в Законе периодов, засчитывается период ухода за инвалидом I группы или ребенком — инвалидом в возрасте до 18 лет, а также за престарелым, достигшим 80-летнего возраста, нуждающимся по заключению медико-реабилитационной экспертной комиссии (МРЭК) или государственной организации здравоохранения в постоянном уходе, осуществляемого трудоспособным лицом.
В соответствии с пенсионным законодательством право на получение пенсии по возрасту реализуется по достижении мужчинами 60 лет и женщинами — 55 лет. В данном случае законодатель обусловливает наличие права на пенсионное обеспечение возрастным критерием.
Вместе с тем законодатель не связывает возможность получения гражданами пенсии по возрасту по достижении ими общеустановленного пенсионного возраста с наличием или отсутствием у них трудоспособности. В статье 26 Закона о пенсионном обеспечении предусмотрено, что пенсия по возрасту назначается пожизненно независимо от состояния трудоспособности. Это подтверждается также другими актами законодательства, допускающими возможность осуществления трудовой функции работниками, уже достигшими пенсионного возраста, без ограничения его каким-либо предельным возрастом.
Реализация физическим лицом своей способности к труду зависит от различных факторов, в том числе возрастных, физических и иных. Одним из таких факторов, влияющих на возможность реализации физическим лицом своей способности к труду, является состояние здоровья во всех его проявлениях. Нарушение состояния здоровья может ограничить возможности лица в осуществлении им трудовой функции. В частности, согласно части третьей статьи 21 Закона Республики Беларусь “О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов” лицу, признанному инвалидом, в зависимости от степени выраженности расстройства функций организма и ограничений жизнедеятельности устанавливаются группа и причина инвалидности.
Однако установление инвалидности не всегда означает, что лицо утрачивает способность к труду, становится профессионально-непригодным.
В соответствии со статьей 5 Закона “О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов” государственная политика Республики Беларусь в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов выражается в создании правовых, экономических и социальных условий для охраны здоровья граждан, удовлетворения потребностей инвалидов в средствах реабилитации и реабилитационных мероприятиях и направлена в том числе на обеспечение гарантий прав инвалидов на медицинскую, профессиональную, трудовую и социальную реабилитацию.
Согласно статье 27 указанного Закона профессиональная реабилитация инвалидов направлена на обеспечение конкурентоспособности инвалидов на рынке труда и представляет собой полное или частичное возобновление сниженной или потерянной профессиональной трудоспособности посредством профессиональной ориентации, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации инвалидов.
Трудовая реабилитация инвалидов в силу положений статьи 31 названного Закона имеет целью создание условий труда инвалидов и осуществляется у нанимателей с обычными условиями труда, а также на специализированных рабочих местах, в специальных организациях, цехах и на участках.
Аналогичные приведенным законодательные подходы предусмотрены в Законе Республики Беларусь “О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь”, закрепляющем гарантии прав инвалидов в сфере трудовых отношений, а также Трудовом кодексе Республики Беларусь, в котором определяются особенности регулирования труда инвалидов (глава 21).
В статье 11 Закона Республики Беларусь “О занятости населения Республики Беларусь” предусмотрены дополнительные гарантии в области содействия занятости населения отдельным категориям граждан, особо нуждающимся в социальной защите и не способным на равных условиях конкурировать на рынке труда, в числе которых указаны инвалиды.
На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что достижение лицом общеустановленного пенсионного возраста или наличие инвалидности не может являться однозначным критерием отнесения граждан к нетрудоспособным лицам. Данный вывод подтверждается также нормой, содержащейся в части четвертой статьи 51 Закона о пенсионном обеспечении, согласно которой периоды, указанные в данной статье, имевшие место после достижения пенсионером возраста, установленного статьей 11 этого Закона, а также после назначения пенсии по возрасту или пенсии за выслугу лет, засчитываются в стаж работы, если пенсионер не получал пенсию за такие периоды.
Избирательный подход при решении вопроса о зачете периода ухода в стаж работы в зависимости от трудоспособности (если лицо трудоспособное, то период ухода в стаж его работы засчитывается, а если оно достигло общеустановленного пенсионного возраста или является инвалидом, ограниченным в трудоспособности, — не засчитывается) противоречит фундаментальному принципу правового государства — принципу юридического равенства, закрепленному в статье 22 Конституции, в соответствии с которым все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов, а также принципу справедливости.
Кроме того, определяя порядок и условия реализации гарантированного Конституцией права граждан Республики Беларусь на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности, законодатель в ряде случаев не связывает необходимость оказания социальной поддержки нуждающимся в социальной защите гражданам с наличием у них членов семьи, обязанных оказывать такую помощь. Конституционный Суд считает, в частности, что уход за инвалидами I группы, престарелыми является важнейшей социальной функцией, выполняемой в большинстве случаев членами семьи нуждающегося, другими его родственниками, но в осуществлении которой и государство принимает на себя определенную обязанность исходя из гуманной цели повышения качества жизни каждого своего гражданина.
4. Делая вывод о том, что при применении пункта “д” части второй статьи 51 Закона о пенсионном обеспечении к трудоспособным лицам следует относить лиц трудоспособного возраста (мужчин — от 16 до 60 лет, женщин — от 16 до 55 лет), не являющихся инвалидами, Министерство труда и социальной защиты использует норму части третьей статьи 35 указанного Закона, регламентирующей вопросы пенсионного обеспечения в связи с потерей кормильца.
Тем самым, по мнению Министерства труда и социальной защиты, обеспечивается единообразный подход к решению вопросов пенсионного обеспечения, который в отношении инвалидов оправдан невозможностью четкого определения критериев оценки состояния их трудоспособности для целей осуществления надлежащего ухода (разграничение способных осуществлять уход и нуждающихся в уходе).
Конституционный Суд считает, что применение части третьей статьи 35 Закона о пенсионном обеспечении к отношениям, на которые распространяется действие пункта “д” части второй статьи 51 данного Закона, только на том основании, что эти отношения регулируются одним законом и что в том и в другом случае используется критерий трудоспособности при определении правомочного лица, является необоснованным. В первом случае под действие части третьей статьи 35 подпадают отношения, связанные с определением нетрудоспособных членов семьи, имеющих право на пенсию по случаю потери кормильца, состоявших на его иждивении, тогда как в части второй статьи 51 речь идет о периодах деятельности, засчитываемых в стаж работы трудоспособного лица, что позволяет сделать вывод об отсутствии сходности отношений.
Применение на практике к определению термина “трудоспособное лицо” в норме пункта “д” части второй статьи 51 Закона о пенсионном обеспечении подходов, использованных в части третьей статьи 35 данного Закона, может приводить к фактическому нарушению прав лиц, достигших пенсионного возраста, а также инвалидов, осуществляющих уход за нуждающимися в этом, на том основании, что они не являются трудоспособными. Это свидетельствует о нарушении конституционных принципов юридического равенства, запрещения дискриминации по признаку возраста или инвалидности, лежащих в основе государственной социальной политики Республики Беларусь.
По мнению Конституционного Суда, устранение законодательного пробела в части определения термина “трудоспособное лицо” возможно путем определения указанного термина непосредственно в пункте “д” части второй статьи 51 Закона о пенсионном обеспечении, что согласуется с принципом правовой определенности.
На основании изложенного, руководствуясь частью первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, статьями 22 и 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, Конституционный Суд Республики Беларусь
РЕШИЛ:
1. В целях создания надлежащего правового механизма для реализации конституционных норм и принципов юридического равенства и недопущения дискриминации, социальной справедливости, гарантированности конституционных прав граждан на труд и социальное обеспечение, достижения правовой определенности признать необходимым устранить пробел в пункте “д” части второй статьи 51 Закона Республики Беларусь “О пенсионном обеспечении” путем определения термина “трудоспособное лицо” для решения вопроса о зачете периода ухода за инвалидами I группы и другими указанными в данном пункте лицами в стаж работы.
2. Предложить Совету Министров Республики Беларусь подготовить соответствующий проект закона и внести его в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь.
3. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.
4. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.
Председательствующий — председатель Конституционного Суда Республики Беларусь П.П.Миклашевич
27 сентября 2011 г., г. Минск
№ Р-626/2011
