Качество белорусских законов ничуть не уступает аналогичным зарубежным.
Завтра Совет Республики Национального собрания Беларуси отмечает свое 15-летие. Становление и развитие суверенного государства невозможно без формирования эффективного правового поля. Важную роль в этом процессе играет парламент как высший законодательный орган в политической системе. Законы вводят нашу жизнь в управляемое русло и остаются непревзойденным средством социального регулирования и контроля. Еще в Древнем мире говорили: чем лучше законы, тем способнее общество к развитию. В ноябре 1996 года в Беларуси состоялся республиканский референдум по внесению изменений и дополнений в Конституцию, которые предусматривали создание двухпалатного парламента, состоящего из Совета Республики и Палаты представителей. А 13 января 1997 года открылась первая сессия Совета Республики Национального собрания первого созыва. По историческим меркам прошло совсем немного времени. Что уже сделано за этот период? В каком направлении двигаться дальше? Как выглядит Беларусь в глобальном контексте и какую роль в обеспечении устойчивого развития страны играет Совет Республики? Об этом рассуждают председатель Постоянной комиссии Совета Республики по экономике, бюджету и финансам Вадим ПОПОВ, председатель Постоянной комиссии по международным делам и национальной безопасности Нина МАЗАЙ, председатель Постоянной комиссии по региональной политике и местному самоуправлению Геннадий НОВИЦКИЙ и председатель Постоянной комиссии по образованию, науке, культуре и социальному развитию Антонина МОРОВА. Вел круглый стол главный редактор “Народной газеты” Владимир Андриевич.
“НГ”: Юбилейная дата — хороший повод для подведения итогов и определения целей на будущее. За прошедшие годы в стране произошли коренные преобразования во всех сферах жизни, создана цельная система права, направленная на решение стратегических и текущих задач государства. Как бы вы оценили пройденный путь и роль Совета Республики в становлении и укреплении белорусской государственности, решении задач внутренней и внешней политики?
Вадим ПОПОВ: И тогда, 15 лет назад, и сейчас порой задают вопрос о том, почему был избран двухпалатный парламент. Дело в том, что для создания законодательной базы и сведения к минимуму ошибок в этом процессе нужны время, опыт и кадровые ресурсы. Главная задача, которая ставилась перед Советом Республики на первом этапе — не допускать брака в законотворческой деятельности, служить неким фильтром, заслоном на пути прохождения некачественных законов. И впоследствии сама жизнь показала, что решение приняли верное. Хотя поначалу не все складывалось гладко, даже наблюдалось определенное противостояние двух палат в вопросе, кто главнее и важнее. Пришлось сделать немало взаимных шагов навстречу друг другу, чтобы наладить четкий и результативный механизм взаимодействия на всех этапах прохождения законодательной инициативы и выработки законов. Мы определили, что Палата представителей и Совет Республики начинают работать над проектом закона с момента включения его в план разработки. К обсуждению привлекаются чиновники, эксперты, изучаются мнения и предложения всех заинтересованных лиц, анализируется мировой опыт. По некоторым проектам законов мы проводили заседания рабочих групп под председательством главы правительства. В результате кропотливой работы с каждым годом становилось все меньше законопроектов, которые Совет Республики или Президент возвращали в Палату представителей.
Геннадий НОВИЦКИЙ: Я приведу такую статистику. Первый созыв Совета Республики 1997—2000 годов отклонил 33 принятые Палатой представителей законопроекта, второй — 13, третий — 12, а четвертый, действующий состав “завернул” всего лишь три проекта закона. Сократилось и количество законов, возвращенных в парламент Президентом для повторного рассмотрения. В первом созыве таких законопроектов было 18, во втором — 13, в третьем — 4, а в ныне действующем пока ни одного. Это бесспорное свидетельство качества работы законодателей.
Нина МАЗАЙ: Полностью согласна. С другой стороны, может, и не стоит возводить в некий абсолют количество отклоненных законопроектов. Следует, наверное, говорить о том, насколько Совет Республики был включен в процесс выработки решений. Мы законодательно не ограничили верхнюю палату от участия в подготовке законов еще на старте законодательной инициативы. И члены Совета Республики как представители регионов, руководители предприятий и организаций, люди, имеющие большой жизненный, управленческий опыт могут высказывать свои замечания, вносить предложения и коррективы по тому или иному вопросу на всех этапах законотворчества. Это положительно влияет на конечный результат.
Геннадий НОВИЦКИЙ: Вообще функции Совета Республики в законодательном плане можно сравнить с работой отдела качества на предприятии. Хороший закон побуждает к прогрессу в любой сфере деятельности. В этом смысле особенность законотворчества состоит в том, чтобы занимать ту золотую середину, которая позволяла бы шагать в ногу со временем и даже чуть-чуть его опережать.
Антонина МОРОВА: Позитивную роль в разработке качественных законов играет Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. Если раньше проекты законов разрабатывались в основном силами министерств, с недостаточным анализом мирового опыта, то сейчас к законодательной работе привлекаются профессионалы. Подобную многоступенчатую и многоплановую систему подготовки и принятия законов имеют также Канада и Франция. К слову, недавно российские коллеги в беседе со мной отметили высокое качество наших законов, что подтверждается на практике. К примеру, при разработке модельного закона СНГ по молодежной политике за основу взяли белорусское законодательство. Сейчас рассматривается наш Кодекс об образовании. Белорусский закон об оказании психологической помощи также единственный в СНГ.
“НГ”: За 15 лет Совет Республики принял сотни законодательных актов, ратифицированы важные международные документы. Вы говорите о кропотливой подготовительной работе, напряженных дискуссиях, которые сопровождают законодательный процесс. Но у рядового обывателя сложилось впечатление, что в последнее время в парламенте тишь да благодать, мирно принимаются законопроекты, а члены Совета Республики одобряют все, что им поступает из Палаты представителей. Могли бы вы назвать наиболее значимые решения, принятые за истекший период?
Вадим ПОПОВ: Если на первом этапе мы пытались решать узкие вопросы отдельными законодательными актами, то со временем, при наработке опыта перешли на создание кодексов, регулирующих более широкие сферы общественной жизни. И не случайно даже в этом созыве мы три проекта закона оформили в новой редакции. В частности, долгие дебаты были по Таможенному кодексу. В итоге пришли к пониманию, что бессмысленно латать старый документ, надо готовить новый. А сколько копий было сломано вокруг налогового законодательства!
Нельзя сказать, что новые законы совершенны, но они соответствуют тому уровню развития общества, на котором мы находимся. Кодификация важнейших отраслей общественной жизни благоприятно повлияла на стабилизацию всей законодательной базы, ее адаптацию к международным нормативам. Данную тенденцию подтверждают и те интеграционные процессы, которые сейчас происходят на постсоветском пространстве.
Создание Налогового, Банковского, Бюджетного, Таможенного кодексов стало прообразом того, что мы сейчас делаем вместе с Россией и Казахстаном в рамках ЕЭП. Беларусь первой ратифицировала все соглашения, но это не финиш. Много еще предстоит сделать, чтобы приспособить, гармонизировать внутреннее законодательство к нормам ЕЭП. Кроме того, Россия уже принята в ВТО, Казахстан активно работает в этом направлении, и нам как законодателям отставать нельзя.
“НГ”: Вы много встречаетесь с коллегами из других стран, обмениваетесь мнениями, изучаете их опыт. Насколько наши законы соответствуют международным стандартам? Ведь нас частенько упрекают некоторые западные политики и эксперты в отсутствии демократии, нарушении прав человека и прочих “грехах”. А как на самом деле выглядит Беларусь в этом плане?
Нина МАЗАЙ: Вопрос соответствия национального законодательства международным обязательствам Беларуси имеет много составляющих. Учитывается, например, насколько наши международные обязательства имплицированы в национальное законодательство. Насколько оперативно, последовательно и ответственно мы выполняем взятые на себя обязательства, ратифицируем международные соглашения, используем мировой опыт в своих законах и так далее. Здесь поле для критики в адрес нашей страны сужается заметно. Нас критикуют за права человека. Но, к примеру, США подписали только три из девяти основных международных актов по правам человека. Они не ратифицировали Конвенцию ООН о правах ребенка, отказываются от сотрудничества с установленными конвенциями механизмами по рассмотрению жалоб о нарушениях прав человека, при этом активно отмечают недостатки других. Международная организация по миграции проанализировала наше миграционное законодательство и сделала вывод, что на 75 процентов оно совпадает с международными документами. Критика необходима, она стимулирует работать больше и лучше, но оценки должны быть объективными.
“НГ”: Нынешний год ознаменовался серьезными достижениями на внешнеполитической арене. Выше мы говорили об интеграции в рамках ЕЭП. В современном мире, где обостряются конкуренция и борьба за сферы влияния, объединение ресурсов, потенциалов, безусловно, важное и необходимое условие выживания. С другой стороны, необходимо учитывать такой фактор, как сохранение национального суверенитета...
Нина МАЗАЙ: Это основополагающий принцип дальнейшего развития Беларуси. Создавая Евразийскую экономическую комиссию, стороны договорились, что это будет наднациональный орган, и каждое государство передает комиссии определенные полномочия. Комиссия получает право принятия решений, обязательных для исполнения сторонами. Но в механизме принятия этих решений предусмотрена возможность (если страна посчитает, что решение не отвечает ее национальным интересам) вернуть это решение на рабочий стол для дополнительного изучения, доработки и поиска новых подходов, соблюдающих интересы сторон. Спорные вопросы могут выноситься на рассмотрение для принятия решений консенсусом. То есть создаются условия для защиты интересов Беларуси. Естественно, что каждое государство, думая об общем благе, стремится в первую очередь обеспечить национальную безопасность и продвигать собственные национальные интересы.
Главная задача, которая ставилась перед Советом Республики на первом этапе — не допускать брака в законотворческой деятельности, служить неким фильтром, заслоном на пути прохождения некачественных законов. И впоследствии сама жизнь показала, что решение приняли верное. Хотя поначалу не все складывалось гладко, даже наблюдалось определенное противостояние двух палат в вопросе, кто главнее и важнее.“НГ”: Причем это не зависит от мощи государства, его территории и численности населения. Сегодня нередко говорят о том, что Беларусь, дескать, небольшое государство, мало кому известна и не интересна для инвесторов и туристов. Хотя на самом деле нам есть чем гордиться и что показать. Вот только рекламировать себя мы еще, видимо, не научились. Из чего, на ваш взгляд, сегодня складывается имидж Беларуси на международной арене? В чем наши конкурентные преимущества и как их использовать?
Нина МАЗАЙ: Всем нам, и законодателям в том числе, необходимо работать над созданием благоприятных внешних условий для внутреннего развития, для достижения конкретных видимых результатов. Обсуждение на парламентских площадках с нашими коллегами вопросов диверсификации рынков, увеличения объемов экспорта, взаимной торговли, ратификация международных соглашений расширяет границы познания ими Беларуси как партнера и ее возможностей, содействует укреплению экономического сотрудничества между странами.
Имидж во многом формируется в том числе и действиями власти и зависит от того, насколько последовательно и ответственно выполняются заявленные социально-экономические программы, насколько вовремя принимаются необходимые для развития страны решения в экономической и социальной сферах.
Знаете, я не стала бы акцентировать внимание на том, что о Беларуси мало знают. А если спросить простого белоруса, что он знает о той стране, где никогда не бывал? Кстати, в последнем отчете Генерального секретаря Межпарламентского союза приведены примеры конкретных положительных действий, предпринятых парламентом Беларуси (упоминается шесть раз) по выполнению резолюции этой авторитетной организации, объединяющей парламенты 159 стран.
Вадим ПОПОВ: Добавлю, что мы сегодня торгуем со 195 государствами мира на разных континентах. Объем торговли товарами и услугами в прошлом году достиг почти 94 миллиардов долларов, что в шесть раз больше, чем в 2000 году. За этими цифрами и авторитет Беларуси, и ее экономический потенциал.
“НГ”: Последние события в мире, в том числе социальные протесты во многих странах, вызванные глобальным кризисом, актуализировали вопрос о соотношении либерального рынка и государственного регулирования экономики. Беларусь не отказывается от построения социально ориентированного государства. Какую роль в решении этой задачи играет Совет Республики?
Антонина МОРОВА: Каждый год порядка 60 процентов госбюджета, в обсуждении которого участвуют также и парламентарии, направляется на социальные расходы. Законы, которые сейчас работают в этой сфере, имеют мультипликативный эффект и позволяют решать многие вопросы. Правовая база позволяет в полной мере регулировать трудовые отношения. В условиях мирового кризиса мы вносили изменения в Трудовой кодекс и в закон о занятости населения, расширив сферу занятости. Сегодня в европейских странах очень высокий уровень безработицы, в Испании, например, больше 20 процентов. У нас менее одного процента. В том, что касается социальной защиты и создания рабочих мест, мы работаем на упреждение. К примеру, немногие страны занимаются трудоустройством инвалидов. Уровень занятости женщин у нас также один из самых высоких.
Совершенствуется законодательство в сфере образования, очень интересные законы приняты в области здравоохранения, направленные на укрепление семьи и увеличение рождаемости. Многое делается по защите прав детей. Не случайно по такому важнейшему социальному показателю, как индекс развития человеческого потенциала, Беларусь занимает первое место в СНГ и 65-е место среди 187 стран мира.
С другой стороны, финансирование социальных программ требует немалых средств. Прежде социальная политика у нас строилась на основе поддержки всех групп населения. Естественно, на всех денег никогда не хватит, а печатание незаработанных “бумажек” ведет к плачевным последствиям. Поэтому было принято решение упразднить часть льгот и высвободившиеся средства направить на поддержку действительно нуждающихся и малообеспеченных по объективным причинам граждан.
Государство должно создавать условия для зарабатывания денег, в том числе через принятие соответствующих законов. На мой взгляд, сегодня надо больше развивать малый и средний бизнес, в том числе и через систему государственно-частного партнерства, чтобы местные власти, а также активные граждане сами создавали рабочие места, были заинтересованы самостоятельно заработать, а не уповали только на государственную помощь.
Конечно, много еще вопросов предстоит решить. Например, что касается пенсионной системы, то в условиях кризиса наша распределительная солидарная система оказалась более устойчива, чем российская. Но это не значит, что она не нуждается в реформировании.
“НГ”: Будучи представителями разных регионов страны, руководителями предприятий и организаций, члены Совета Республики много работают с людьми и как никто другой знают и понимают процессы, происходящие на местах. Мы много говорим о раскрепощении инициативы снизу, о том, что большинство возникающих проблем жизнеобеспечения могут и должны решаться местными органами власти. Что уже сделано в этом плане и какие проблемы еще существуют?
Геннадий НОВИЦКИЙ: Хотелось бы отметить, что сегодня из полусотни европейских стран пока только 17 имеют двухпалатные парламенты. Однако мировая тенденция такова, что их количество увеличивается. И это закономерно, ведь вторая, или, как ее называют в обиходе, верхняя палата во всех государствах представляет именно интересы регионов, что позволяет соблюсти баланс интересов центральных и местных органов власти.
В свое время перед нами встал вопрос координации деятельности Советов местных уровней. Мы стали проводить системные встречи с председателями сельских, поселковых, районных Советов. Родилась идея создать Совет по взаимодействию органов местного самоуправления, чтобы через него обмениваться опытом, вместе решать проблемы. В ходе встреч выяснилось, что глубинка долгое время была на периферии чиновничьего внимания.
Все были заняты проблемами глобального характера, и порой дело доходило до абсурда. К примеру, традиционно сбором молока с частных подворий занимались колхозы и совхозы. В переходный период многие из них оказались в сложном положении, одни преобразовывались, другие исчезали, и некоторые инициативные председатели сельских Советов взяли на себя сбор молока. При этом им как юридическим лицам пришлось платить налоги, которые в городе платит крупное предприятие. Мы немедленно вмешались, и в новом бюджете были заложены другие принципы.
Или взять такое решение, как передача всей инфраструктуры на баланс специализированных организаций. Я считаю, это был сильнейший ход. С одной стороны, мы освободили хозяйства от несвойственной нагрузки, с другой — передали важнейшие системы жизнеобеспечения профессионалам, что сказалось на качестве сельской жизни.
Несколько лет назад мы взялись за автоматизацию делопроизводства в местных Советах, чтобы уменьшить бумажный поток и снять нагрузку с людей. Скептики ухмылялись: мол, неподъемное это дело. Но глаза боятся, а руки делают. Сейчас практически каждый сельский и поселковый Совет объединен локальной сетью с районными, областными и республиканскими структурами, что позволяет обмениваться необходимой информацией, статистической отчетностью, выдавать нужные документы, справки. И все это без лишней беготни и переписки.
Таким образом, деятельность Совета Республики и созданного при нем Совета по взаимодействию органов местного самоуправления направлена на то, чтобы максимальное количество вопросов решать на уровне местной власти. В результате этой большой работы появился очень важный и долгожданный закон о местном управлении и самоуправлении, который готовился шесть лет.
“НГ”: Года два назад шел разговор о недостаточном финансировании местных Советов. Как сейчас обстоит дело?
Геннадий НОВИЦКИЙ: Подвижки в укреплении финансовой базы сельских Советов произошли, но неравномерно. Больше всех преуспели в Витебской и Могилевской областях. В отдельных Советах ежегодные затраты на 70 процентов финансируются из собственно заработанных средств.
Сегодня у областных Советов и облисполкомов есть полномочия на принятие таких решений, которые стимулируют привлекать инвесторов, создавать рабочие места, зарабатывать деньги и потом осуществлять грамотное распределение налогов. То есть действующие законы дали в руки удочку, но пользоваться ею не у всех пока получается. Я считаю, в этом направлении двигаться надо последовательно, постепенно повышая финансовую базу, ответственность и готовность людей к самоуправлению.
“НГ”: В этом году пройдут выборы депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики пятого созыва. Какой вам видится политическая система страны в перспективе? Какие реформы нужны, надо ли вносить коррективы в избирательную систему?
Вадим ПОПОВ: Ни практически, ни теоретически к осенним выборам изменить законодательство невозможно. Даже если на весенней сессии мы примем какие-то решения, они будут касаться следующих выборов. Но главный вопрос не в реформе как таковой, а в том, чтобы в парламент попадали грамотные профессионалы. У нас есть очень много толковых людей в разных политических партиях. Никто им не запрещает выдвигаться в кандидаты, никто не мешает проводить агитацию, работать с избирателями. Другое дело, всегда ли сами избиратели готовы поддержать тех, кто рвется к власти. Ведь депутатский мандат тоже надо заслужить, и не пустыми обещаниями.
Геннадий НОВИЦКИЙ: Несколько лет назад в Питере на международной конференции, где обсуждали тему развития стран в переходный период, Владимир Путин высказал мысль о том, что после таких потрясений, как развал Советского Союза, образование новых государств, стратегически выиграли те страны, которые сохранили сильную централизованную власть, не пошли по пути либерального рынка и огульной демократизации.
Пример многих наших соседей доказывает: формула “сначала экономика — потом политика” наиболее оптимальна для молодых государств. Лишь по мере укрепления экономики и социальной сферы можно переходить к постепенной демократизации общественной жизни. С какой скоростью, до каких пределов — это уже вопрос в плоскости политического искусства, исторических традиций и прочих факторов.
Мы пока находимся не в той стадии, чтобы отдать все на откуп рынка, демократии и последовать, допустим, примеру Швейцарии, где решения регионов могут быть даже выше федерального уровня. Вряд ли это пойдет на пользу нашему государству и обществу.
Нина МАЗАЙ: Вопрос, конечно, не простой. Видимо, идеального политического устройства не существует, все надо изучать и анализировать. А прежде чем что-то реформировать, надо ответить на вопрос: а все ли возможности действующей системы исчерпаны. Сегодня ясно одно: как самостоятельное государство Беларусь состоялось, и это ни у кого не вызывает сомнений. Дальше мы должны двигаться постепенно, стремиться к самосовершенствованию, четко сформулировав свои приоритеты, национальные интересы в этом очень сложном мире. И все у нас получится.
