Необходим постоянный мониторинг принятых правовых актов
Игорь Голубицкий, начальник управления конституционного и международного права Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь
Законодательство не является застывшим феноменом, оно периодически подвергается корректировке, но важно обеспечить механизм контроля, чтобы избежать противоречий в изменениях, внесенных в ранее унифицированные законодательные акты.
Подобные семинары важны тем, что позволяют широко обсуждать эти проблемы и, что самое важное, находить решения, двигаться вперед в вопросах создания общего правового пространства в наших государствах, а в конечном итоге в создании комфортных условий для жизни наших граждан как на территории Беларуси, так и России.
Одной из основных проблем является то, что многие институты, предусмотренные договором, которые позволили бы более эффективно двигаться в направлении создания Союзного государства, в том виде, который закладывался при подписании договора, не работают или работают не в полной мере. Это относится и к системе правовых актов.
Из всего многообразия видов правовых актов, определяющих правовую систему Союзного государства, широкое распространение получили лишь постановления его органов.
Другие виды правовых актов (законы, основы законодательства, декреты, директивы) не принимаются или практически не принимаются, я имею в виду, что все-таки отдельные случаи принятия декретов и директив имеют место.
Основная причина такой ситуации заключается в том, что так и не решена проблема обеспечения конституционности принимаемых наднациональными органами правовых актов и их прямого действия на территории Беларуси и России (в частности, законов и декретов).
Данную проблему должен был решить Конституционный акт и основанная на нем корректировка конституций наших стран. Однако до настоящего времени такой документ не принят и перспективы его принятия в ближайшее время не просматриваются.
По этой причине приходится использовать другие механизмы формирования и развития правовой системы Союзного государства.
В договоре и в программе действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений договора отмечается необходимость проведения работы по сближению (гармонизации, унификации) законодательств Беларуси и России.
Надо отметить как положительный шаг в этом направлении принятие концепций развития определенных сфер общественных отношений. Примером могут служить концепции социального развития Союзного государства, утверждаемые постановлениями ВГС Союзного государства.
Принятие подобных концепций оправданно в силу того, что процесс сближения национальных законодательств является чрезвычайно сложным в правовом плане, он должен носить постоянный характер и в силу этого нуждается в выработке долгосрочной общей концепции его осуществления. Подобные концепции должны носить комплексный, научно обоснованный характер, иметь четкие приоритетные направления, а также содержать критерии проведения процесса унификации, гармонизации законодательства.
Концепция должна являться основой для принятия решений по разработке конкретных правовых актов, составляющих и правовую базу Союзного государства, и системы национальных законодательств наших стран.
В развитие подобных концепций необходимо также разрабатывать специальные Программы поэтапной унификации национальных законодательств.
Вместе с тем проблема разработки и реализации подобных концепций и программ осложняется отсутствием механизма координации действий по вопросу унификации национальных законодательств.
В этих целях важно осуществлять на постоянной основе мониторинг принятых правовых актов Союзного государства и сфер национального законодательства, нуждающихся в унификации, исходя из целей и задач, закрепленных в договоре.
Целесообразно также в интересах системного подхода, координации такой работы, определить орган, который на постоянной основе осуществлял бы такие функции.
Приходится констатировать, что, несмотря на наличие в рамках юридической экспертизы такого критерия оценки проектов правовых актов, как соответствие проекта требованию унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Беларуси и России, подобная оценка на практике практически не осуществляется. Это объясняется тем, что механизм такой оценки четко не определен в законодательстве, а ориентация при подготовке национальных правовых актов на правовое регулирование другого государства не всегда эффективна, поскольку не исключает последующего изменения подходов в регламентации соответствующих правоотношений в таком государстве, не гарантирует сохранения существующих подходов в будущем.
Как следствие отсутствия комплексного решения указанной проблемы, в настоящее время требование об унификации законодательства в рамках Союзного государства не оказывает практического влияния на деятельность нормотворческих органов Беларуси и России.
Следует также обратить внимание на возможность принятия в перспективе основ законодательства Союзного государства, как на одну из ключевых форм, способствующих унификации законодательства.
Разработка подобных основ законодательства могла бы предусматриваться в упомянутых уже программах поэтапной унификации национального законодательства.
В соответствии с пунктом 3 статьи 59 договора акты органов Союзного государства, принятые по предметам совместного ведения, подлежат имплементации.
Имплементация правовых актов Союзного государства предполагает обязанность государств принять соответствующие национальные правовые акты, с помощью которых обеспечивается реализация положений, содержащихся в актах Союзного государства.
При этом четкие нормы о порядке имплементации отсутствуют, хотя необходимость подобных правовых норм подтверждает предыдущий опыт Сообщества и Союза Беларуси и России. Их высшие органы в пределах своих полномочий приняли целый ряд важнейших документов по интеграции. Но поскольку включенные в эти акты нормы не относятся к нормам непосредственного действия, а механизм их реализации (в частности, имплементации в национальное законодательство) не был четко определен, реализация их не всегда оказывалась успешной.
Кроме того, как известно, законодательство является не застывшим явлением, оно периодически подвергается корректировке. В связи с этим важно обеспечить механизм контроля, чтобы изменения, вносимые в национальное законодательство, в те акты, которые были ранее уже унифицированы, не противоречили требованию такой унификации.
Данная работа могла бы проводиться в рамках экспертизы принимаемых национальных правовых актов и носила бы обязательный характер.
Хотел бы остановиться еще на одном важном направлении унификации национальных законодательств в рамках Союзного государства – принятии двусторонних международных договоров. Особое значение подобной формы унификации объясняется отсутствием возможности принятия правовых актов Союзного государства прямого действия (в первую очередь законов). Принятие подобных договоров между нашими странами получило достаточно широкое распространение. Начиная с 1996 года их принято более ста пятидесяти.
Эффективность заключения двусторонних международных договоров связана с их обязательностью для государств-участников, прямым действием норм международных договоров, отсутствием недостатков, характерных для норм так называемого мягкого права, носящих рекомендательный характер.
Вместе с тем при унификации законодательства путем заключения международных договоров следует тщательно оценивать те обязательства, которые стороны будут брать на себя в рамках таких двусторонних договоров, на предмет их соответствия обязательствам, взятым нашими государствами в рамках иных интеграционных объединений (в первую очередь в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства).
Учитывая уровень развития законодательства в экономической сфере государств – участников Таможенного союза и Единого экономического пространства, усилия органов Союзного государства по формированию и развитию правовой базы следует сконцентрировать прежде всего на вопросах социальной сферы, национальной безопасности, межрегионального сотрудничества и др.
Кроме того, необходимо учитывать, что заключение указанных международных договоров предпочтительно в сферах и по вопросам, которые не предполагают частых изменений в будущем, поскольку, как известно, процедура принятия международных договоров является достаточно непростой.
Работу по унификации законодательства Беларуси и России следует строить на системной основе, начиная с принятия концепций развития определенных сфер общественных отношений, программ разработки правовых актов в этих сферах, предусматривающих по вопросам, требующим максимально схожего подхода в регулировании правоотношений, разработку международных договоров, а в иных сферах – основ законодательства, которые служили бы ориентиром для унификации национального законодательства наших государств.
Кроме того, в проработке и более четкой регламентации нуждается и сам институт унификации законодательства.
