Первые годы после распада советской системы показали, что может начаться в стране, где главной заботой является не стремление сделать госслужбы доступными для народа, а следование сугубо теоретическим разработкам. Это прямой путь к коррупции и росту общественного недовольства.
Во второй половине 90-х годов в Беларуси стали налаживаться “каналы”, которые обеспечивают связь между, применяя терминологию классика, “низами и верхами”. Появился закон об обращениях граждан, затем последовали соответствующие указы, директива о дебюрократизации госаппарата. Но все ли уже сделано? Какие планы на ближайшее время? Может ли бюрократ стать положительным персонажем современной истории? Об этом беседа с председателем Постоянной комиссии по правам человека, национальным отношениям и средствам массовой информации Палаты представителей Национального собрания Беларуси Юрием КУЛАКОВСКИМ.
— Юрий Александрович, что наиболее ценного вы отметили бы в опыте СССР?
— Я отметил бы два момента, которые заслуживают переноса в нынешнее время — это кадровая политика и работа с обращениями граждан. Это была хорошая сцепка, которая придавала устойчивость государству. Система по работе с обращениями граждан, которая тогда существовала при райкомах партии и исполкомах, характеризовалась четкостью и отлаженностью. После окончания института в 1977 году я работал секретарем парткома Жиличского совхоза-техникума, инструктором, секретарем райкома партии. Мне приходилось не раз выезжать по жалобам. Повторная жалоба, а особенно в вышестоящие органы, расценивалась как своего рода чрезвычайное происшествие. Значит, человеку не помогли, не объяснили. Конечно, и тогда были “штатные” жалобщики, но большинство писем были, как говорится, по существу. Отношение к любому “сигналу” было весьма и весьма серьезным. Помню, в Жиличах жил один дедушка, который потребовал, чтобы ему привозили обрат со сданного с его подворья молока. Супруга его кричит: “Нам молока некуда девать, зачем тебе обрат”. А дед на своем: “Положено, пусть возят”. Мы изучили ситуацию и решили этот вопрос. Правда, как дошло до дела, дедушка брать “положенное” отказался. Но главное, как он считал, справедливость восторжествовала.
То есть просьбы и требования были разные, но единой была ответственность руководителей. И ответственность эта, повторюсь, была очень высокой.
— Почему в Беларуси во второй половине 90-х годов возникла потребность вернуться к “хорошо забытому старому”?
— Однажды на совещании парламентариев у Президента в 1998 году я сказал, что у нас запущена работа с обращениями граждан. Президент согласился с моими доводами, дал указание главе Администрации Президента, и была создана республиканская комиссия, которую мне поручили возглавить. В комиссию входили представители прокуратуры, Совмина, других структур. Мы изучили положение дел в каждой области. И картина, которая нам открылась, была не весьма оптимистичной. Некоторые председатели райисполкомов даже не проводили прием граждан по личным вопросам.
Мы подготовили предложения, доложили о них главе государства, а он уже вынес резолюцию. Некоторые должностные лица были наказаны. Но суть даже не в наказании, а в том, чтобы отработать систему. И этого, на мой взгляд, удалось добиться. Президент держит на контроле ситуацию с обращениями граждан. К слову, в год в Администрацию Президента приходит в среднем около 30 тысяч писем.
— Это хорошо или плохо?
— Если в вышестоящие органы из района поступает жалоб в несколько раз больше, чем непосредственно к руководителям на местах, то это тревожный факт. К сожалению, должен отметить, что нам еще не удалось повысить роль Советов депутатов. Есть, конечно, сдвиги, но не столь значимые, как хотелось бы.
— Эффективна ли введенная “книга жалоб и предложений”?
— На первом этапе ее эффективность была очень высокой. Но, наверное, возникла необходимость вернуться и посмотреть, как и что делается сейчас.
— Роль государства у нас велика. Но многое за годы независимости изменилось. Раньше квартиру “давали”, а теперь каждый должен построить ее сам. И в то же время еще распространена убежденность: мол, власть нам должна. Правильно ли это?
— Тема интересная. Та система работы с обращениями граждан, которая действует у нас, не сохранилась больше ни в одной республике бывшего СССР. Ее нет даже нигде в мире. У нас, к примеру, если у кого-то случилась беда, сгорел, допустим, сарай, куда обращается сразу хозяин? В райисполком. И там ему оказывают помощь. То есть государство идет на это. На Западе же подобное исключено. Там первое, о чем спросят погорельца: “Скажите, ваше имущество было застраховано?” У нас о подобном речи нет, но это не значит, что к этому не нужно идти. Нужно учиться работать в правовом поле. Нужна действенная система страховок. Нужна доступная помощь адвокатов. Нынче, например, много жалоб на судебные решения. Но в приговорах должен разбираться не председатель исполкома, не депутат. Времена, когда существовало пресловутое телефонное право и было достаточно одного звонка, чтобы кого-то освободили из-под стражи, безвозвратно прошли. Сегодня все должно решаться на основе закона. И к этому простому пониманию мы уже постепенно приходим.
— Как на местах реализовывается принцип “одного окна”?
— Там, где “одно окно” организовано по-разумному, все функционирует как часы. Я на своем опыте знаю, что раньше стоило переоформление жилья. Очередь в столичную БТИ приходилось занимать чуть ли не с ночи. Сейчас все делается быстро и без волокиты. А в Кировском районе, например, даже часть служб собрали в одном здании, и это действительно не только “одно окно”, но и одни двери. Человек пришел и решил свои вопросы.
Принцип “одного окна” имеет и еще один плюс — у чиновника нет чрезмерной власти. Я, когда был помощником Президента, всегда добивался того, чтобы те, кто работает с людьми, относились к пришедшим за помощью чутко и вежливо. Потому что одна секретарша в райисполкоме может человеку ответить так, что потом весь райисполком в течение года будет доказывать, что власть действительно с человеческим лицом.
— Какова, на ваш взгляд, природа бюрократии?
— Пока существует государство, будут существовать противоречия между личностью и государством, которое, по словам классика, в определенной мере аппарат насилия. Поэтому необходимо стремиться к тому, чтобы интересы личности были соблюдены, но в рамках правового поля.
Нынешний процесс дебюрократизации в Беларуси — это целенаправленная политика. Я хорошо отношусь к самому слову “бюрократ” и к людям, которые исполняют законы. Помните фильм “Белорусский вокзал”? Там Анатолий Папанов играл бюрократа, который действовал строго по инструкциям. Он действовал правильно. А если инструкция плохая или устарела, то ее нужно менять.
— Однако заведующая, например, соцотделом в глубинке не может изменить какие-то правила, спущенные “сверху”, но она может вести себя мудро и справедливо, хотя это будет и не совсем законно.
— Почему жалобы часто пишут сразу “наверх”? Потому что мелкий клерк порой перестраховывается, отказывая просителю, хотя закон дает возможность удовлетворить данную просьбу. Вот с этим нужно бороться. На высшем уровне, где, кажется, бюрократия должна быть, что называется, махровой, вопросы решаются, а “внизу” — нет. Я считаю, что это зависит от внутренней культуры и правового образования чиновника. А у него порой главный лозунг: “Не бери на себя ответственность, не придется и отвечать”. Поэтому и существует полушутливая фраза: мы согласны платить большие зарплаты бюрократам, лишь бы они не мешали нам работать. Но без бюрократического аппарата не обойтись. Когда его роль в экономике, соцсфере снижена — тоже ведь плохо. Все должно быть в меру.
— Недавно Президент издал указ о дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц. Что изменится?
— Мы придем к новой редакции закона об обращениях граждан. В указе Президента говорится, что в шестимесячный срок необходимо подготовить и представить проект закона о комплексном регулировании порядка рассмотрения обращений. То есть необходимо будет свести всю имеющуюся на этот счет правовую базу в единый закон. В данном указе многие вопросы уже систематизированы. В нем есть перечень органов и иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений граждан. И это правильно. Необходимо, чтобы вначале та или иная проблема была рассмотрена в низовом звене. А вот если данного уровня недостаточно, тогда нужно идти выше. Это ставит в рамки и тех, кто обращается, и тех, кто принимает решения. А если на местах ничего не сделали, отмахнулись от человека, тогда, согласно указу, наступает ответственность, и такой горе-руководитель может быть даже освобожден от должности.
— Есть категория как вы сказали выше, “штатных” жалобщиков. Можно ли сегодня с ними прекратить переписку?
— К сожалению, у нас нет уполномоченного по правам человека. Это своеобразная высшая инстанция. Если оттуда дадут ответ в необоснованности просьбы, то уже ни одно учреждение не примет ее к рассмотрению. А что получается у нас — прокуратура прекращает переписку. Гражданин пишет в другую организацию... Из повторных обращений около трети имеют именно такой характер. В этой связи должен сказать, что введение уполномоченного по правам человека способствовало бы укреплению законности в государстве.
— Что мешает этому?
— Нужен соответствующий закон. Но вначале надо сделать другой важный шаг. Внести поправку в Конституцию. К сожалению, когда в марте 1994 года принималась первая независимая Конституция Беларуси, главу об уполномоченном по правам человека вычеркнули. А институт этот необходим. Он, во-первых, независимый, а во-вторых, сможет противостоять корпоративности, которая в той или иной мере присуща всем странам мира, и Беларусь здесь не исключение.
— Сколько, на ваш взгляд, в общем потоке жалоб обоснованных?
— Процентов 60. Но сейчас в том числе и депутатам легче, потому что на местах стали эффективнее работать. Есть единые дни информирования. В районы выезжают министры и их заместители, в четко обозначенное время проводятся приемы граждан. И если есть возможность, власть всегда идет навстречу. Но не все, увы, от нее зависит. Прежде всего человек должен сам стремиться сделать свою жизнь лучше. Когда удастся в полном масштабе наладить это двустороннее движение, тогда и перемены пойдут быстрее.
