В перечне первостепенных задач – вопросы обеспечения равных прав граждан двух стран
Юрий Князев, доцент кафедры конституционного и международного права Института государственного управления и права Государственного университета управления (Москва)
Восьмого декабря – очередная годовщина со дня подписания Договора о создании Союзного государства. За 14 лет ежегодный товарооборот между Россией и Беларусью увеличился до нескольких десятков миллиардов долларов. В 2011 году Беларусь заняла второе место во внешней торговле России со странами СНГ и шестое – среди основных ее торговых партнеров. Бюджет Союзного государства с 500 миллионов рублей вырос до 5 миллиардов и обеспечивает более 40 совместных программ.
Главное между нашими странами создана серьезная нормативная правовая база, на основе которой постоянно осуществляется взаимодействие на уровне не только органов Союзного государства, но и государственных структур Российской Федерации и Республики Беларусь. Достаточно назвать такие направления, как оборона и безопасность, борьба с преступностью, военное строительство, координация деятельности внешнеполитических ведомств.
Кто бы что ни говорил, какие бы “сенсации” порой ни выдавали СМИ, но сегодня любой россиянин или белорус при пересечении границы между своими государствами не проходит таможенный и пограничный контроль, не требуется ему и заполнение миграционной карты. По взаимной договоренности два союзных государства стремятся обеспечить гражданам Союзного государства равные возможности для трудоустройства, выбора места жительства, получения образования, медицинской помощи и социального обеспечения. Примеры можно продолжить.
Наряду с взаимодействием в рамках “двойки” Беларусь и Россия лидируют и в других интеграционных проектах на постсоветском пространстве, в таких как ЕврАзЭС и Единое экономическое пространство.
Союзный договор России и Беларуси от 8 декабря 1999 года закрепил и развивает новую модель отношений между бывшими республиками после распада СССР. То, что не могли решить проекты новых союзных договоров СССР 1990 года, не смогло сделать СНГ модели 1991 года, подготовили Сообщество России и Беларуси 1996-го и их Союз 1997 года. Именно они сформулировали общие цели и задачи: формирование единого экономического, таможенного и правового пространства, координация внешней политики, вопросы безопасности и пограничной политики, борьба с преступностью, обеспечение равных прав граждан России и Беларуси. Договор о создании Союзного государства продолжил реализацию этих целей и задач в новом формате, сочетая методы международно-правового и наднационально-правового регулирования: совместные программы, общий бюджет, союзная собственность. Сообразно условиям вопрос о создании счетной палаты Союзного государства, согласно договору 1999 года, приобретает свою актуальность.
Договор и программа действий по его реализации как приложение и часть договора является основным и базовым документом, который определяет статус органов Союзного государства и формы их деятельности. Он обозначил основные принципы формирования единого правового пространства Союзного государства, основные параметры государственного устройства и формы правового воздействия его публичных органов (ВГС, Совета Министров Союзного государства, их контрольного и распорядительного органа – Постоянного Комитета, Парламентского Собрания).
Важно отметить, что любой договор отражает баланс интересов, а ряд его статей представляет собой компромисс сторон на момент заключения договора. Так бывает и при принятии основных законов (конституций), когда в последующем в них вносятся поправки либо принимаются органические законы. Не является исключением и Договор о создании Союзного государства, о чем, например, говорят его статьи 62, 64.
Или возьмем пункт 4 статьи 70 договора, где записано, что до выборов в Палату представителей Парламента функции Парламента выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России. Все ли функции и в каком объеме? Мне представляется, а опыт Европейского союза что-то да значит, что на данном этапе интеграции этот орган в полном объеме может исполнять лишь представительские функции. Какие?
Это подготовка комиссиями ПС основ законодательства Союзного государства, а также некоторых актов, правовая природа которых не определена договором. А именно рекомендации и заключения комиссий, которые могли бы направляться как в национальные парламенты, так и в органы интеграционных объединений.
Действенной формой могла бы стать подготовка межпарламентских соглашений, которые выполняли бы функцию координации работы между национальными парламентами, а также с различными межгосударственными объединениями на постсоветском пространстве.
В Регламенте Парламентского Собрания Союза Беларуси и России определены вопросы его компетенции, многие из которых пока остаются его “спящими” полномочиями. На мой взгляд, в настоящих условиях данный орган мог бы полнее реализовывать свои представительские функции в таких формах, как проведение парламентских слушаний, внесение предложений (рекомендации или заключения) в профильные комиссии парламентов по вопросам развития нормативно-правовой базы Союзного государства. Было бы целесообразно, если бы Постоянный Комитет направлял готовящиеся проекты нормативных правовых актов для дополнительной проработки в Парламентское Собрание.
В настоящее время Союзное государство представляет собой такую форму государственноподобного объединения, при которой объединившиеся государства, сохраняя полностью суверенитет и независимость, передают часть своих властных полномочий совместным органам власти для выполнения определенных функций, то есть речь идет об объединении государств в некое межгосударственное образование с элементами конфедерации. А конфедерация – вовсе не форма государственного устройства подобно унитарной или федеративной, а именно межгосударственный союз. Со временем такой союз может привести к созданию федерации двух государств (подобно Швейцарии), или государства так и останутся независимыми и суверенными, при различных формах межгосударственных объединений.
В настоящее время отношения между Россией и Беларусью носят в основном характер международно-правовых, что определяет и особенности формирования, и структуру органов Союзного государства, и способы принятия решений (одно государство, один голос).
Правомерно квалифицировать данный вид интеграции как движение по пути Европейского союза, в котором международное право и международные договоры играют ведущую роль в системе источников права. Другое дело, если будет принят Конституционный акт (так называемая временная конституция). Тогда речь будет идти об отношениях государственно-правовых.
Во взаимоотношениях властных структур России и Беларуси сложился определенный баланс интересов, основанный на взаимоуважении, взаимопонимании и закрепленный в договорной базе Союзного государства.
Речь идет о первичности суверенитета государств – участников Договора о создании Союзного государства, о правосубъект-ности Союзного государства, о добровольности передачи части властных полномочий государств-участников Союзному государству, о равноправии в выработке и принятии решений в органах Союзного государства.
На мой взгляд, перейдут ли международно-правовые отношения между нашими двумя государствами в государственно-правовые, не имеет существенного значения. Срок союзных отношений по договору от 8 декабря 1999 года небольшой, особенно если учесть историю Европейского союза.
