Власть в масштабе один к одному

Местное самоуправление должно быть эффективным

Неприятный статистический показатель: наибольшее количество жалоб и вполне обоснованных нареканий граждан вызывают недостатки в работе местной власти. Именно от ее работы во многом зависит наше мнение о власти в целом, о способности государства решать вопросы жизнеобеспечения населения. Что мешает сегодня местным органам управления быть более действенными? Каковы проблемы и перспективы развития местного самоуправления? Как рационально совместить полномочия и возможности первичного уровня власти? За «круглым столом» «СБ» эти вопросы обсуждают директор Института высших управленческих кадров Академии управления при Президенте Валерий КЛОЧКОВ, начальник управления по взаимодействию с органами местного самоуправления секретариата Совета Республики Алексей СТЕПАНЕНКО, заместитель начальника управления региональной экономики и среды обитания Министерства экономики Николай СТУКАЧ, председатель Гомельского областного Совета депутатов Валерий СЕЛИЦКИЙ и председатель Боровлянского сельского Совета Минского района Эдуард САМУЙЛО.

«СБ»: Что такое местное управление и самоуправление и какое место оно занимает в структуре власти?

В.Клочков: В Конституции говорится, что местное управление и самоуправление осуществляются через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы. Самоуправление — это решение общественных дел сообща: на собрании, сессиях или через совместно избранных представителей. Основу всей власти у нас составляют местные Советы депутатов, это — самая широкая, нижняя часть пирамиды государственного управления. Причем эти органы на местах выполняют как законодательные, так и исполнительные функции.

А.Степаненко: Система органов местного самоуправления включает в себя сельские, поселковые, районные, городские, областные Советы депутатов, а также органы территориального общественного самоуправления. Это советы и комитеты микрорайонов, сельские, поселковые, уличные, домовые и прочие комитеты, в том числе и единоличные органы, например, старосты и старейшины населенных пунктов. Сегодня в стране действуют 1.606 местных Советов. Из них 6 областных и Минский городской, 118 районных, 16 городских в городах областного подчинения, 13 городских в городах районного подчинения, 67 поселковых и 1.385 сельских. В Советах работают 23.397 депутатов. А в целом в стране — 43.758 органов территориального и общественного самоуправления, в состав которых входят более 96.000 человек.

Н.Стукач: Дополню, что первичный уровень — это сельские (поселковые) Советы и Советы в городах районного подчинения. Второй уровень, определяемый как базовый — районные и городские Советы, третий — областные Советы и Минский городской Совет. Следует подчеркнуть, что в соответствии с законом утверждение программы социально–экономического развития и бюджета — это исключительное право Советов, никто, кроме них, не обладает таким правом.

«СБ»: Насколько полномочия первичного звена власти отвечают возложенным на них задачам? Как осуществляется взаимодействие между разными уровнями органов местного самоуправления и исполнительной власти?

Э.Самуйло: На мой взгляд, сегодня местные Советы не обладают ни достаточной нормативно–правовой базой, ни достаточными средствами, ни достаточной властью, чтобы реально влиять на ситуацию на вверенной территории. К нам в сельисполком люди идут со всеми своими ежедневными «болячками»: это и жилье, и благоустройство населенных пунктов, и ремонт дорог, и прокладка коммуникаций, и вывоз мусора... И обращаясь в сельисполком, человек хочет иметь возможность решить свои вопросы на местном уровне. А если проблема не решается, люди забрасывают письмами, жалобами вышестоящие инстанции, всю «вертикаль» власти. То, что мы решаем на сессии, записываем в свои решения, — еще не факт, что будет выполнено. И прежде всего потому, что нет у нас для этого достаточной материально–финансовой базы.

«СБ»: Именно об эффективном распределении и использовании средств речь и идет при обсуждении проблем местного самоуправления.

А.Степаненко: Важный вопрос — на что дать конкретно? Сейчас готовится указ Президента, направленный на оптимизацию работы власти на местах именно на первичном уровне. В этой связи дано поручение определить, за соблюдение каких социальных стандартов отвечает сельский или поселковый Совет, а мы не можем добиться ясности, кто за что конкретно отвечает и на что нужны деньги. Необходимо провести границы: это — мое, а это — прерогатива вот этого ведомства или министерства. И только так можно навести порядок и рационально распределить имеющиеся средства. Второй путь решения проблем — председатель может и должен использовать свои депутатские полномочия. И сессия может принять решение, обратиться в вышестоящий орган госуправления для решения вопроса. Сегодня такие обращения единичны. Почему?

Э.Самуйло: Потому что проблемы не решаются, и это — холостые выстрелы. Люди просто не верят, что таким образом можно что–то сдвинуть. Вот представьте: сегодня на территории нашего сельсовета 28 километров улиц, которые ничьи. Их хозяев за год работы я не нашел. ДРСУ обслуживает лишь дороги транзитные, ДЭУ — республиканского значения, а эти — ничьи.

В.Селицкий: Эта проблема по всей стране: ремонт дорог, водопроводных сетей и крыш. Мы просто не в состоянии все, что выходит из строя, своевременно ремонтировать. Возможно, нужно кардинально повышать первичное качество работ. В Гомеле, к примеру, до сих пор некоторые улицы не приведены в порядок после зимы — не хватает средств.

В.Клочков: Насколько мне известно, Правительством выделены значительные средства на обновление водопроводов и развитие коммунального хозяйства. Деньги из бюджета выделены, они поступают, но, к сожалению, не везде своевременно осваиваются.

Н.Стукач: Не надо забывать и об их эффективном использовании. Мы эту проблему анализировали: все облисполкомы изучают целесообразность очередности решения тех или иных проблем. Важно не допустить распыления средств.

«СБ»: Если у нас идет централизованное распределение бюджета, то почему оно должно заканчиваться на уровне области или города?

В.Клочков: Примерно такой же вопрос я недавно задал председателю одного из райисполкомов, он говорит: прежде чем вносить проект бюджета на сессию райсовета, мы стараемся максимально учесть предложения сельских и поселковых Советов. Совет должен дать обоснование: для чего и сколько денег ему нужно. Мы смотрим, кому помочь в первую очередь.

В.Селицкий: Стихийное бедствие, непредвиденный ремонт, повреждение (например, машина в забор бабушкин влетела), дорогу разбила техника — как председателю сельсовета эти вопросы решить, не имея денег?

Э.Самуйло: Конечно, дороги, коммуникации, жилье и некоторые другие сферы должны обслуживаться соответствующими организациями, имеющими специалистов, технику и так далее. Но это теория, а в реальности — те же бесхозные дороги и «ничейные» водопроводы. Поэтому мы и создали так называемые коммунхозы при сельисполкомах, и Минский район — новатор в этом деле. Благодаря содействию руководства района у меня сегодня 2 мусоровоза, 3 трактора и погрузчик. Наш коммунхоз вывозит ТБО из 16 населенных пунктов, ликвидирует несанкционированные свалки, выполняет другие работы.

«СБ»: Но разве организации ЖКХ не должны работать и на селе?

В.Селицкий: Должны. Только еще Евтушенко писал: люблю страну, в которой всего не хватает... Здесь, на мой взгляд, нужны единые алгоритмы действий. У нас во многих местах есть хороший опыт решения стандартных задач. Так давайте обобщим проблемы и механизмы их решения, оформим это в конкретные рекомендации, разошлем их по Советам. Например, если вышла из строя дорога, то решать вопрос нужно так и так. И совершенно правильная стратегическая задача — работать с населением. Реорганизуя местное самоуправление, не надо бросаться в крайности: «у нас все решено» или «у нас ничего не решено». Давайте искать формы, методы, подходы, корректировать нормативную базу, чтобы органы местного самоуправления сделать авторитетными и действующими.

«СБ»: А разве не очевидно, что любому руководителю сельсовета необходимо знать, куда обратиться в определенном случае, какие существуют организации, за что отвечают, как функционирует система госуправления, органов власти?

А.Степаненко: Очевидно, но нужно отладить систему работы. Почти два с половиной года мы разбирались с уличным освещением сельских населенных пунктов. В свое время оно было, как правило, на балансе колхозов и совхозов, многие из которых распались или присоединены к другим предприятиям. Энергетики вначале отказались брать на себя наружное освещение, и лишь благодаря усилиям Правительства теперь эта схема отрабатывается. Уже есть инструктивное письмо, одобренное тремя министерствами. Единственное, что местные Советы, являясь заказчиками, должны снимать показания счетчиков и оплачивать потребленную электроэнергию.

Э.Самуйло: Еще бы и источник оплаты этих счетов определить: за саму энергию, обслуживание, ремонт...

А.Степаненко: Согласен, это еще, как говорится, несколько «сырой» вопрос, но скоро все уладится. Так же детально надо разобраться по всем типичным проблемам. Если мы все упорядочим (например, за тепловые сети отвечают коммунальники, за дороги — дорожники), тогда будет система, а председатель будет дирижировать всем этим процессом. Пока же Советы работают в очень сложных условиях. Недавно в рамках Комиссии Администрации Президента по дебюрократизации аппарата я изучал, как казначейство обслуживает сельские Советы. Скажу прямо: такого абсурда еще не видел. Сегодня, чтобы купить товар, допустим, на 10 тысяч рублей, председателю Совета надо 3 раза съездить в райцентр, скажем, за 50 км. Я встретился с представителями казначейств в Дубровно и Толочине, они объясняют: так и должно быть, это, мол, прозрачно и хорошо. Куда уж лучше! Чтобы купить ветеранам открытки на 14 тысяч рублей, председатель сельсовета сначала едет в райцентр — выбирает открытки, заключает договор, берет на эти открытки счет, затем возвращается, оформляет платежное поручение, затем с платежным поручением вновь садится в автобус (1.800 рублей билет в одну сторону, командировочные — 6.000 на день), приезжает в казначейство, где получает соответствующую отметку. В банк платежное поручение поступает лишь на 2–й день — еще раз нужно ехать! Так если народ доверил председателю на этой территории им управлять — почему не доверяем ему использовать эти 14 тысяч рублей?

В.Селицкий: Теперь Президентом поставлена задача улучшения материально–технического обеспечения Советов. Но я боюсь, что машины, которые им выдадут в течение ближайших трех лет, будут использоваться не на встречи с людьми из отдаленных районов, не на решение проблем, а для поездок в район за теми же открытками. Это будут большие расходы в масштабах страны, если прежде не провести дебюрократизацию власти.

«СБ»: Мы как–то привыкли говорить о бюрократизме лишь применительно к отношениям чиновников и граждан. Но, судя по всему, проблема актуальна и для взаимодействия различных уровней самой власти?

Э.Самуйло: Иногда голову некогда поднять от этих бумаг. Бывает, что из разных госструктур приходят запросы по одной и той же теме. О какой скрупулезной и вдумчивой работе можно вести речь, когда за валом бумаг не успеваешь вникнуть в суть проблемы? У нас почти на 20 тысяч населения — всего семь с половиной ставок.

Н.Стукач: На совещании у Президента прозвучала мысль, что нужно пересматривать подходы к численности работников аппарата. По нашему мнению, здесь необходимо учитывать количество населения, а также специфику Совета первичного уровня, его удельный вес в экономике района.

В.Селицкий: Нельзя аппарат расширять до бесконечности. Другое дело, что у нас есть недооценка временных звеньев. Если, например, в Боровлянах оформляются права собственности на землю, то нужно туда года на два дать человека для решения этих вопросов. Это продуктивный путь.

А.Степаненко: Типичный пример: Минстат посредством Правительства ввел новую похозяйственную книгу. Теперь там 79 показателей по каждому двору. Причем Министерство статистики ввело эту форму, но их специалисты в заполнении книг не участвуют. И, получается, никто не гарантирует достоверность данных...

Н.Стукач: На мой взгляд, эту работу на самом деле должен был бы проводить райстат. Но традиционно так сложилось, что этим занимаются Советы. Я помню, что в 50 — 60–е годы сельсовет даже налоги собирал.

А.Степаненко: И сегодня собирают, что не совсем правильно. Что касается книги, то мы загружаем Советы сторонней работой, получаем необъективные данные — ведь человек даже не расписывается под собранными сводками. А если при выборочной проверке достоверности данных устанавливают, что они неточные, то штраф — секретарю Совета. Могут еще и привлечь к уголовной ответственности — за искажение статотчетности. А секретарь разве виноват? Мы сталкиваем народ с властью, люди не понимают, для чего эти отчеты, боятся, что, может, налогом хозяйство обложат, — вот и хитрят. Если проводить такую акцию в стране (при условии, что это надо), то нужно сделать и расчет: сколько это стоит, кто будет заниматься, выделить под это деньги разово, чтобы заплатить людям.

Э.Самуйло: В этом году, чтобы заполнить похозяйственные книги, мы привлекали 34 человека. И я абсолютно согласен: нет никаких гарантий, что они заполнены достоверно.

В.Селицкий: Что касается статданных, то при их сборе нужен современный подход. После совещания в Шклове Президент дал поручение по сельским Советам — по компьютеризации, созданию электронных баз данных и так далее. Нужно создавать централизованные программы и обеспечивать пользователей. Современные методы обработки информации снимут очень многие вопросы.

«СБ»: Насколько уровень профессиональной подготовки руководителей органов власти первичного звена соответствует возложенным на них задачам?

В.Клочков: Так сложилось, что председатели сельсоветов — это в основном бывшие руководители хозяйств, которые прошли хорошую школу управления. Они имеют опыт работы с людьми, авторитет, хороший уровень знаний. Но быстро меняющаяся законодательная база, новые методы работы с информацией диктуют и необходимость постоянного повышения квалификации. Председатели сельских и поселковых Советов проходят переподготовку 1 раз в 4 — 5 лет, чего в нынешних условиях явно недостаточно.

Э.Самуйло: Очень нужны специалисты узкого профиля. Как это сегодня сельисполкому не иметь юриста? Как это бабушку не проконсультировать: что ей с наследством делать? Но нам это по штату не положено: в райисполкоме юрист есть, а в Совете — нет. И бабуле приходится ехать в район.

А.Степаненко: Я недавно встречался в Поставах с председателями сельсоветов и сделал вывод: это достаточно подготовленные люди, но им не хватает правовых знаний. Возможно, нужно какую–то систему вводить, чтобы периодически, пусть раз в месяц, собирать руководителей и информировать по изменениям в законодательстве.

В.Селицкий: Если поставить современный компьютер, то сигнальная информация, в том числе и законодательная, будет сбрасываться в сеть и вопрос решится.

«СБ»: Насколько инициативны сегодня представители местных органов самоуправления и насколько они способны развивать и поддерживать инициативу самих граждан?

А.Степаненко: Я изучал практику работы в Брестской области, там немало примеров живой работы. Скажем, в деревне Бостынь Лунинецкого района не было смотрителя на кладбище. Жители собрались сами, приняли решение: внести по 3 тысячи рублей, и наняли пенсионера–смотрителя — сегодня там порядок. Это и есть элемент местного самоуправления. Еще в одной деревне моста через речку с войны не было, лишь кладочка. Жители собрались — сделали мост. Трактор там не пустишь, но телега проедет.

Э.Самуйло: Мы проводим конкурсы на лучшую усадьбу, улицу, на лучшее оформление фасадов предприятий — люди в основной массе стремятся жить лучше. У нас с проведением аукционов на землю появилась неплохая статья доходов. В 58–м Указе Президента о работе с земельными участками сказано, что эти деньги должны оставаться в местном бюджете. Теперь будет на что решать местные проблемы. Организовываем свой мини–рынок: при сельисполкоме отводим площадку и будем сдавать в аренду торговые места. Думаем сделать и платную автостоянку: транспорта много, где–то надо размещать. С осени прошлого года мы положили в поселке более 15.000 кв. метров асфальтобетона. Наняли подрядчика (ДЭУ–12), заплатили ему и сняли массу жалоб. На это пошли средства от аукциона — это и есть местное самоуправление в действии.

А.Степаненко: В Островецком районе 374 населенных пункта. Силами старост, депутатов сельсоветов и председателей там сделали «инвентаризацию» проблем каждого населенного пункта. Выявили все проблемы — где связи нет, где автобусы не ходят и так далее. Это как раз то, о чем говорит Президент: надо убрать завалы, которые есть на пути. Все подписали, обобщили и расписали каждой службе районной, в том числе и председателю райисполкома, — кому что делать. В конце года запрашивают информацию, проводят сессию и пишут в газете, кто что сделал. Народ уже знает, кто ответствен за те или иные упущения.

В.Селицкий: Председатель сельсовета должен иметь право давать поручение Совета по общественно значимым проблемам руководителям всех организаций, которые располагаются на его территории. Почему бы нам не принять норму, обязывающую местное хозяйство вместе с Советом участвовать в решении местных проблем? Можно школьникам дать поручение и по озеленению своей среды обитания — не нужно будет возить кусты и деревца из питомников. Это, кстати, будет менять и менталитет людей, приучать их не только потреблять, но и отдавать. Вообще, личность председателя сельисполкома — ключевая. Если он эту работу любит — будет инициатива, будет дело. И он должен иметь право спроса, право применить санкции за отклонения в жизнеобеспечении людей. И дать, скажем, право штрафовать руководителя на 5 базовых величин за отсутствие реагирования на обоснованное предписание председателя сельсовета.

Н.Стукач: Сейчас Минэкономики готовит изменения в законодательство, где заложены усиление ответственности и разделение функций между органами республиканского и местного управления для того, чтобы усилить влияние местной исполнительной власти на решение социально–экономических проблем на территориях.

В.Селицкий: Для людей главное — чтобы была хорошая, заботливая, дееспособная и действенная власть. Им зачастую не важно, Совет или исполком будет решать проблемы. Главное, чтобы она четко выполняла свои задачи по обеспечению достойных условий жизни для каждого гражданина. Сейчас идет активная работа по совершенствованию этой работы, и нам важно, чтобы власть на местах была по–настоящему эффективной.