Лобби надо изживать или мобилизовывать?
С лобби чаще всего приходится сталкиваться парламентариям. При подготовке новых законопроектов представители разных структур нередко стараются различными способами добиться, чтобы в новых правовых нормах учли их интересы. В мировой практике однозначного отношения к лоббированию так и не выработалось. В одних странах оно признается вполне легитимной формой, защитой тех или иных интересов на законодательном уровне, в других государствах на лобби наложен строгий запрет.О сущности и особенностях этого сложного явления рассказал известный московский адвокат, доктор политических наук, председатель правления «Русского клуба искусства и культуры» Алексей БИНЕЦКИЙ (на снимке).
— Лоббизм в качестве инструмента целенаправленного достижения экономических интересов, воздействия на общественность и лиц, принимающих законодательные решения, по-видимому, имеет свои корни?
— Имеет и достаточно глубокие. Во времена Вавилона и Древнего Египта жрецы, советники правителей нередко исполняли роль лоббистов, добиваясь принятия на высшем государственном уровне нужных решений. Например, о снижении налогов для уличных менял или об оказании военной помощи соседнему государству. Интересно, что религиозные деятели различных конфессий в самых разных странах на протяжении многих лет выступали лучшими лоббистами.
— Все это делалось негласно. А приведите пример неприкрытого лоббизма…
— В США в роли лоббистов выступают политики, юристы, адвокаты, финансисты, журналисты, специалисты по рекламе и PR. К услугам официальных лоббистов можно обратиться напрямую либо через специализированные PR-агентства, у которых имеются связи в прессе, парламенте, среди чиновников низшего и высшего звена, от которых необходимое решение иногда зависит больше, чем от первых лиц во властной иерархии. Их услугами нередко пользуются многочисленные этнические лоббистские структуры, активно функционирующие в США.
Заметим, что в Америке лоббисты, отстаивающие интересы иностранного государства, — обычное явление. Но для этого необходимо зарегистрироваться в Министерстве юстиции США. Здесь среди наиболее активных — лоббисты Израиля, Тайваня, Армении, Украины и другие. Но иногда они нанимают профессиональные лоббистские структуры, способные отстаивать их интересы. Это обычное явление. Пророссийское лобби работает с членами конгресса, устраивает слушания, проводит конференции, содействует принятию законов, которые могут способствовать процессу сближения двух стран.
— А что вы можете сказать о распространении лоббизма в своей стране?
— По данным газеты «Ведомости», не менее 300 избранных депутатов из 450 прошлого созыва являлись либо владельцами крупных и средних фирм, либо делегированными в парламент корпорациями или просто являлись должниками инвесторов, купивших им место в списке.
Механизмы лоббирования в последние годы у нас серьезно не изменились, однако в значительной мере перемещаются из коридоров Государственной думы в министерства, офисы компаний, московские рестораны ... Несмотря на внедрение практики предварительного обсуждения законопроектов в «Единой России», значение и роль партии, а также фракций снижается, а роль персональной работы возрастает. По данным, приводившимся в СМИ, расценки за лоббистские услуги составляют от 3000 долларов за встречу и до 1 миллиона «зеленых» за проталкивание законопроекта. Но если удачно выстроена цепочка участников, можно обойтись меньшими расходами.
Раньше полагали, что стремиться к контакту с депутатами могут только компании с годовой прибылью от 1 миллиона долларов. Однако практика убеждает: даже средние и небольшие фирмы при тщательно отработанной цепочке могут добиться реальных результатов.
Следует заметить, что, несмотря на расхожее мнение о продажности многих депутатов, за четыре года на их долю редко выпадает больше 10—20 реальных денежных проектов. Правда, истинный лоббистский потенциал конкретного депутата обычно остается в тени. Например, обвинения в коррупции могут относиться к довольно неэффективному лоббисту, в то время как реальный вообще не попадал на страницы СМИ.
Сегодня действия многих депутатов и их бизнес-интересы порой не имеют ничего общего с программой их партии, с их собственными политическими убеждениями.
— Лоббизм и коррупция, Алексей Эдуардович, как брат и сестра, всегда идут рядом. И в России, и в Беларуси лоббистскую деятельность зачастую отождествляют с коррупцией. Справедливо ли это?
— Под лоббистской деятельностью обычно понимается защита определенных интересов, когда субъект лоббизма сам непосредственно выступает организатором и исполнителем данного процесса — от разработки плана до обеспечения решения вопроса. Случается, что субъект лоббирования сам им не занимается, а заключает договор с определенной организацией, компанией, юридическим или физическим лицом, работником госаппарата и т. д.
В основе лоббирования лежит механизм взаимодействия групповых интересов с общественными. В России основной социальной группой, применяющей лоббизм, является бизнес, особенно крупный. Отечественные предприниматели по мере упрочения своих позиций активно применяют лоббизм в своей практике.
Формы, методы и средства лоббирования весьма разнообразны. Они характерны для разных сфер и для разных организаций. Лоббирование — неотъемлемый элемент в работе палат парламента, в администрации президента, правительстве, министерствах и ведомствах, других органах власти. Особенностью российской практики является связь лоббизма с теневой экономикой.
— Как же действующих лиц из тени извлечь на свет?
— Не раз высказывалось мнение, что юридически объявить лоббистскую деятельность запретной особого труда не представляет. Однако нет сомнений, что после этого теневой лоббизм примет еще большие масштабы, оставаясь невидимым, но более изощренным. Причины, которые обусловили возникновение теневого лоббизма, разноплановые. Главной из них является отсутствие как в России, так и Беларуси закона о лоббизме и гармоничной системы подзаконных актов, которые бы прямо и непосредственно обеспечивали регулирование деятельности лобби.
В российском национальном хозяйстве удельный вес теневой экономики, по имеющимся данным, достигает 40 процентов. Актуальной для российской действительности является и постоянная борьба за передел собственности, за новые сферы политического и экономического влияния, за участие лоббистов в использовании бюджетных денежных ресурсов. Немаловажный фактор — наличие в законодательной системе огромного количества лазеек, позволяющих уходить от уплаты налогов, получать различные льготы…
Система методов лоббирования обычно связана также со стремлением юридических или физических лиц обеспечить себе более благоприятные экономические возможности, для чего имеется арсенал различных методов влияния на тех, кто принимает решения. Среди широко применяемых в России методов: подкуп, шантаж, обман, угрозы... Используются и более приемлемые: налаживание тесных взаимоотношений с «нужными» людьми, формирование общественного мнения в средствах массовой информации, применение широчайшего инструментария связей с общественностью.
— Как различить уровень коррумпированности и степень нецивилизованного лоббирования?
— В разных странах уровень коррумпированности структур власти и степень нецивилизованного лоббирования различаются. Это обусловлено спецификой этапа развития общества и прежде всего его экономики, а также политической культуры, особенностями политического устройства, наличием и качеством правовой основы, особенно касающейся лоббизма, эффективностью деятельности правоохранительных органов.
Благодаря аналитическому центру ЕсооМ мне удалось лично пообщаться с представителями различных правоохранительных органов Беларуси, после чего сложилось очень благоприятное мнение об их профессионализме.
Если закон не в состоянии гарантировать защиту общества, граждан, им приходится заниматься этим самим, что формирует предпосылки для коррупции. Лоббирование в данном случае принимает криминальный характер. Имея колоссальные денежные ресурсы, преступные структуры энергично продвигают свои интересы практически на всех уровнях власти. Криминальное лоббирование наносит обществу огромный вред.
— Как с ним бороться, минимизировать последствия?
— Требуется эффективная система контроля государства за работой лоббистских групп и организаций (регистрация, лицензирование, надзор со стороны налоговых органов, применение санкций за несоблюдение норм права и др.). Узаконенный лоббизм должен находиться под постоянным наблюдением и со стороны общественных организаций, а также средств массовой информации. Деятельность лобби должна быть органически встроенной в политическую систему государства и выступать инструментом защиты интересов населения, а не коррупционных элементов. Когда лоббисты отстаивают законные интересы бизнеса, общественных организаций, это идет на пользу стране. Если же за лоббистами стоят криминальные организации, то такая ситуация представляет для общества большую опасность.
Работать лоббистами должны профессионалы, располагающие специальным разрешением, официально зарегистрированные в установленном законом порядке. Необходима и широкая гласность лоббирования.
— Это позволит отделить зерна от плевел, в нашем случае лоббирование от коррупции?
— Конечно. С позиций государственного управления принципиальное отличие цивилизованного лоббизма от коррупции заключается в первую очередь в наличии при лоббировании четкой, определенной законом процедуры, обеспечивающей свободное участие в ней заинтересованных сторон, и конкуренции в принятии решений. Круг сторон — участников подготовки решения расширяется до необходимого максимума, что позволяет в полной мере учесть имеющиеся в обществе интересы и позиции. Коррупция же существенно уменьшает количество лиц, участвующих в подготовке решения, и определяет их набор случайно, что приводит к несоответствию значительной части принимаемых решений общественным намерениям и запросам.
— Что может дать нашим странам признание в официальном порядке, через принятие закона, института лоббирования?
— Поможет улучшению социально-экономического развития обеих стран, будет способствовать стабильности общества. Лоббизм открывает легальные пути участия в определении, разработке и принятии решений всех заинтересованных общественных групп и привлеченных высококвалифицированных специалистов.
