"Лично известен" императору

Из истории государства российского

Проблема обеспечения и укрепления целостности государства относится к числу "сквозных" в российской истории. Она актуальна и сегодня. Нынешние 7 федеральных округов во главе с "полпредами" так или иначе заставляют вспомнить об историческом опыте территориального управления Российской империей посредством главных местных начальников - генерал-губернаторов. Хотя прямые аналогии здесь и неуместны.

В имперский период реформой местного управления всерьез занималась лишь Екатерина II. При ней страна была разделена на 40 губерний во главе с губернаторами, а между губерниями и центром ввели посредствующее звено - генерал-губернаторов. Всего их было 19, примерно по 2 губернии на каждого. Они должны были осуществлять общий надзор над местной администрацией, не вмешиваясь в текущее управление. Но поскольку их функции не были четко определены, надзор легко стал переходить в управление, не связанное правовыми рамками. Каждый стал сам себе законом и управлял вверенным ему краем по своему усмотрению. Между собой наместники общались как полусуверенные государи. Быстро стала очевидной угроза возникновения "системы разрозненных сатрапий".

Павел I, вступив на престол в 1796 г., тотчас же упразднил генерал-губернаторства как постоянную территориальную единицу для всей империи. И в дальнейшем на постоянной основе они существовали лишь в столичных городах и на дальней периферии. В Петербурге генерал-губернаторство было упразднено уже при Александре II, а в Москве оно продолжилось, подчеркивая почетное значение второй столицы.

Законодательной основой деятельности генерал-губернаторов до конца империи стал Наказ, принятый в 1853 г. с весьма расплывчатыми и неясными формулировками. Как и в XVIII в., власть генерал-губернаторов по-прежнему носила во многом не правовой, а личностный характер. Своей масштабной деятельностью и широкими антикрепостническими взглядами в николаевской России отличались Михаил Воронцов - генерал-губернатор Новороссии и Бессарабии, а также - "по совместительству" - наместник и главнокомандующий войсками на Кавказе, Николай Муравьев-Амурский - генерал-губернатор Восточной Сибири, покровитель многих политических ссыльных (декабристов и Михаила Бакунина) и гонитель зарвавшихся местных богачей (откупщиков и золотопромышленников). В течение трех последних царствований заметный след на генерал-губернаторском поприще оставила группа генералов-"кавказцев". Среди них - Александр Барятинский, личный друг императора Александра II, наместник на Кавказе, главнокомандующий Кавказской армией, которая сумела нанести решительное поражение главным силам имама Шамиля; Михаил Лорис-Меликов, временный генерал-губернатор в Астрахани, а затем в Харькове, чья карьера крупного военного администратора и государственного деятеля реформаторского склада тоже началась на Кавказе; Илларион Воронцов-Дашков, личный друг Александра III и министр императорского двора, венцом государственной деятельности которого стало десятилетнее наместничество на Кавказе (1905 - 1915 гг.), отмеченное почти непрерывными преобразованиями и широкими начинаниями.

Выбор генерал-губернатора считался личной прерогативой монарха (губернаторов император назначал по представлению министра внутренних дел). Главный местный начальник утверждался именным указом "из облеченных доверием и лично известных императору лиц" и только из числа генералов, находившихся на действительной службе. Император обычно согласовывал намеченную им кандидатуру с военным министром и министром внутренних дел. Но случались назначения и в обход всех министров. В отличие от губернатора, генерал-губернатор подчинялся не им, а сенату и обладал правом непосредственного обращения к императору; ежегодные всеподданнейшие отчеты генерал-губернатора не имели фиксированной формы, что давало ему дополнительную возможность доводить свое мнение до монарха практически по любому вопросу; все изменения в управлении краем производились лишь после получения предварительного отзыва генерал-губернатора; сам статус и функции генерал-губернаторской должности были гораздо более вариативными в зависимости от местных условий и обстоятельств, необходимость учета которых в управлении государством и составляла основной смысл института генерал-губернаторов. Проблемы появились после.

Главная состояла в создании в начале XIX века министерской вертикали власти. Каждое ведомство имело свой управленческий аппарат в губернии - интересы МВД представлял губернатор, одновременно он выполнял и более широкие функции представителя императора, а также общего надзора за местными ведомственными властями. Эта вертикаль вступила в противоречие с существованием главных местных начальников в лице генерал-губернаторов, которым подчинялись "по горизонтали" все органы управления на их территории. С одной стороны, генерал-губернатор порою шумно конфликтовал с министрами, с другой - ему явно или скрыто противостояли и губернаторы, поскольку главный местный начальник пытался подменить собою тех и других. Но вокруг генерал-губернатора не было целой системы местных властей, окружавших начальника губернии, была только личная канцелярия и чиновники для особых поручений. Самостоятельно генерал-губернатор мог объявить губернатору лишь замечание, все остальные взыскания налагались с санкции императора. Координация действий между генерал-губернаторами, министрами и губернаторами удавалась с большим трудом. Частичный выход из этих противоречий и был найден за счет компромисса путем вытеснения института генерал-губернаторов на окраины Российского государства.

"Серединная полоса России осталась вне серьезного влияния генерал-губернаторской должности", - констатировал в 1866 г. видный русский историк и государствовед профессор Санкт-Петербургского университета Александр Градовский. Усматривая основной смысл этого института в чрезвычайной политической власти, он считал его полезным лишь в качестве переходной меры там, где, как, например, на восточных и юго-восточных окраинах, Российское государство было "расположено... военным станом". Государство становится прочным, считал он, лишь тогда, "когда все граждане поставлены под охрану общих законов, когда на этих законах основываются общие для всех права". И ведущая тенденция в практике государственного строительства в общем соответствовала выводам ученого.

Если в начале XIX века в Российской империи было 3 генерал-губернаторства, а к середине их стало 10 (плюс 2 наместничества), то со второй половины века их число сокращается. "При настоящем нашем государственном устройстве, - говорилось в справке МВД "О времени учреждения и упразднения генерал-губернаторов" (1895 г.), - сохранение генерал-губернаторского управления представляется уместным в таких отдаленных от центрального правительства областях, где существуют еще племена, которые не перешли первоначальных культурных форм, где есть народности, занимающиеся разбоем, которые нужно удерживать в повиновении силою, где плохие пути сообщения, границы не определены и плохо защищены".

Генерал-губернаторства, сохранившиеся к 1917 г., находились в основном на периферии империи, значительная часть которой ныне вообще оказалась за пределами Российской Федерации.