Дебюрократизация — важнейшая задача власти! Сегодня в стабильной стране стабильно. У людей есть работа, зарплата, в домах тепло, над государством не висит угроза конфликтов, нет никаких «горячих точек», ритмично работает экономика. Словом, есть все условия для нормальной, спокойной жизни. Но неужели нет проблем? Множество! И актуальнейшая — бюрократизм, чванство, равнодушное отношение чиновников к своим обязанностям, которое можно характеризовать как психологию «временщиков»... Как бывает? Приходит человек в контору решить вопрос — сталкивается с формализмом и канителью. Портятся настроение, здоровье, страдает авторитет власти. Поэтому Президент объявил войну бюрократизму. Как и коррупции, пьянству, разгильдяйству. Некоторые результаты дебюрократизации налицо. Проще стало общаться с регистраторами в БРТИ. Меняется климат в поликлиниках. Многие сельские жители получили возможность решать вопросы в районных структурах через сельсоветы, не покидая своей деревни. Да и в целом дух установки на ответственное и порядочное отношение к людям воцаряется в кабинетах и коридорах госучреждений все основательнее.Разумеется, все это лишь первые шаги. Кирпичики, из которых в ближайшие годы мы будем складывать наш уютный дом, удобное и комфортное государство для людей. Детально направления этой работы, как отметил Президент в недавнем интервью руководителям центральных телеканалов, будут определены на предстоящем Всебелорусском народном собрании. Тем, собственно, и актуален вопрос понимания проблемы бюрократии и бюрократизма в целом. Сегодня в конференц-зале «СБ» ее обсуждают начальник управления социальной защиты администрации Первомайского района Минска Галина ГРИБ, заместитель председателя Постоянной комиссии Совета Республики по законодательству и государственному строительству Валентина МИРОНОВА, доцент кафедры теоретической и институциональной экономики экономического факультета БГУ Анатолий КОВАЛЕНКО, аспирант БНТУ Александр ШЕЛЕГ.
Редакцию представляет корреспондент Иван КИРИЛЕНКО.
«СБ»: Почему общество так остро реагирует на проблемы бюрократизма?
В.Миронова: Если говорить о бюрократии, то для абсолютного большинства людей она — виновник всех проблем в отношениях человека с властью. Слышал ли кто хотя бы одно доброе слово в адрес бюрократа? Но если заглянуть в словарь, то термин «бюрократия» — от французского «бюро» — управленческий коллективный орган, контора, письменный стол с ящиками, полками; и греческого «кратос» — власть, господство канцелярии, — почти буквально описывает ее природу и сущность. Это власть чиновников, аппаратных служащих, вовлеченных в систему главным образом административного управления. Более широко — это механизм социального управления, разновидность гражданской власти.
Бюрократия — это обособленный слой управленцев со своими специфическими задачами и функциями, своей иерархией. Принимаемые управленческие решения, как правило, оформляются в виде официального документа, имеющего силу закона. А главный, как говорят, должностной принцип бюрократа — «действуй по инструкции».
А вот бюрократизм — это уже нечто другое. Это система политического, экономического и социального управления, основанная на отрыве центров исполнительной власти от воли членов общества. В известном смысле слова то же самое, что канцелярщина, волокита, пренебрежение существом дела ради соблюдения формальности.
А.Шелег: Судя по опросам, слово «бюрократ» чаще всего воспринимается как ругательство. И это связано с тем, что люди видят, сталкиваясь в жизни со сбором документов, подписей, простаиванием в многочасовых очередях. А делать это приходится чаще всего в рабочее время. Потом они получают еще и отказ... Разумеется, возникает недовольство. Иногда претензии к одному чиновнику выливаются в отношение к власти в целом.
«СБ»: Без соответствующего аппарата государство функционировать не может, но и засилья бюрократов оно тоже не может себе позволить. Мало того, что они будут тормозить развитие общества, они еще могут стать и источником социальной напряженности, недовольства людей...
В.Миронова: Между бюрократией и народом всегда существовали и существуют противоречия. Частично преодолеваемые, но никогда не разрешаемые полностью. Мало кто из граждан воспринимает бюрократию как необходимое звено между властью и народом. Во всяком случае, бытует мнение, что без нее можно обойтись и от нее следует избавляться, как от какой–то социальной болезни. В положительном же смысле бюрократия всегда необходима. Она присуща не только государству, но и любой организации. Ликвидация бюрократии парализует любое общество, любую цивилизованную систему. Поэтому речь может идти лишь о совершенствовании бюрократических отношений.
Законы, инструкции у нас и пишутся на благо народа, и чиновники обязаны их выполнять. Но вопрос в том, как они это делают? Немало среди чиновников таких, кто не понимает сущности своей работы, считая, что не они служат народу, а народ им.
А.Шелег: В этом одна из отрицательных сторон бюрократии. Сколько их таких, получивших от государства власть, но ставящих личный интерес выше государственного?
«СБ»: А чиновника–столоначальника ведь не обойдешь. Фактически в своей сфере он монополист. Это не магазин или банк, когда можно, если тебя плохо обслуживают, пойти в другой.
А.Шелег: Если проблема бюрократизма вечна и полностью избавиться от нее невозможно, значит, нужно ставить бюрократа в жесткие рамки определенного законом поведения. Иначе он приватизирует власть и будет действовать по принципу: хочу — жалую, хочу — в рог кручу. И для всех будет всегда занят. И он действительно всегда чем–то занят. Но поди отличи, пустая это работа или нужная, сам он ее придумал или она предписана должностными инструкциями?
Хотя, надо отметить, с откровенным хамством приходится сталкиваться все реже и реже.
А.Коваленко: Мы должны понять, почему или при каких условиях возможно перерождение человека, его превращение в «сухаря», не видящего за бумажкой живых людей, человеческих проблем. Нас ведь интересует бюрократизм как социальное явление, если мы признаём, что такое явление существует в нашей жизни. И если говорить о бюрократизме как о социальном явлении, то в первую очередь следует выявить предпосылки, лежащие в его основе. Ведь это особый мир, особое восприятие ценностей. Вспомним делового человека из «Маленького принца» Антуана де Сент–Экзюпери: «У меня столько работы! Я человек серьезный, мне не до болтовни!» Какие же соки питают бюрократа? Почему его мировосприятие зацикливается на самом себе? Это очень непростые вопросы. И ответить на них необходимо, если мы хотим понять «загадочный» мир бюрократа.
А.Шелег: Но ждать, пока все чиновники станут добрыми и воспитанными, нельзя. Нужно жестко регламентировать порядок и правила обращения граждан в органы власти. И разорвать прямой контакт «просителя» с «дателем». Правильно, что у нас внедряется принцип «одного окна»: пусть чиновник сталкивается с чиновником. И проблема «доброго» и «злого» чиновника решится сама.
«СБ»: Главное только, чтобы инструкции успевали за жизнью, а не тянули назад.
В.Миронова: «Одно окно» просто исключит контакт посетителей с большинством чиновников. Но проблема бюрократизма может решаться только в комплексе. Одними инструкциями, безусловно, не ограничишься. Тут нужен и контроль, и соответствующий подбор кадров. И, разумеется, простая и понятная схема взаимодействия тех, кто обращается с проблемой, с теми, кто их решает, продуманные нормативные документы плюс информированность населения о своих правах и порядке обращений.
«СБ»: На практике часто отношение «к чиновнику» складывается просто: если решил твою проблему — он хороший, если нет — бюрократ. Причем нередко нас совсем не интересует, прав он или виноват. Мы в повседневной жизни порой друг друга понять не можем, конфликтуем. Поэтому человеку, заинтересованному только в положительном решении своего вопроса, подчас очень сложно найти общий язык с должностным лицом, от которого это зависит.
А.Шелег: Многие действительно дальше своей проблемы не хотят ничего видеть. В первую очередь думают о том, какой он плохой чиновник: не может разобраться, понять и помочь. А уж только потом, когда свою проблему решат, начинают соглашаться, что сами далеко не всегда действовали правильно.
Г.Гриб: Посетитель иногда называет тебя бюрократом потому, что ты просишь представить документы, без которых положительно решить вопрос, не нарушая закон, невозможно. Например, он требует назначить пенсию или выдать пенсионное удостоверение, а я не могу этого сделать, потому что нет справки о заработке за определенное количество лет, трудовой книжки и т.д. А как не требовать эти документы, когда есть пенсионное законодательство, которое я обязана выполнять?!
С другой стороны, мы всегда стараемся помочь тем, кому самому это трудно сделать, например, в силу состояния здоровья. В подобных случаях мы сами заказываем необходимые справки.
А.Шелег: Информации, что и как оформлять и куда, к кому обращаться, надо признать, все–таки не хватает. А в госучреждении и подойти бывает не к кому — все заняты! Вот посетитель и думает: чем они тут занимаются, если взять какую–то бумажку, оказывается, так сложно?
«СБ»: Приходится признать, что служащие «превращаются» в бюрократов не только из–за несовершенства должностных инструкций. Во многом этому способствует наша слабая информированность о том, как мы должны поступать и куда обращаться при решении типичных житейских проблем.
Г.Гриб: Готовясь к этой беседе, я у всех посетителей спрашивала, кто такой бюрократ? И все на меня пальцем показывали. Задаю вопрос: «Почему?» «А вот, говорят, — мы к вам приходим, чтобы возникшие проблемы решить, а вы их не решаете». А то, что многие просьбы незаконны или направлены не по адресу, об этом редко кто задумывается.
В нашем районе на учете состоит 41 тысяча пенсионеров и каждому надо уделить внимание. И не только им. Кто приходит — принимаю всех. Хотя и допоздна приходится оставаться на работе. Но надо признать: еще не везде и не во всем отлажена работа так, как того требует закон. Да и граждане стали намного требовательнее.
В.Миронова: В последнее время все законы, нормативные акты принимаются именно для того, чтобы максимально упростить оформление различного рода документов, сократить хождения по инстанциям, в общем, облегчить жизнь людям.
Об этом говорится в Указе Президента N 432 «О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях». В нем даны исчерпывающий перечень предоставляемых документов для получения справок и информация о сроках их выдачи. Ответы на многочисленные вопросы содержатся в Законе «О государственной службе в Республике Беларусь», вступившем в силу два года тому назад, законодательных актах о коррупции, Директиве N 1 и многих других документах.
К мерам, ограничивающим бюрократизм, в первую очередь следует отнести усиление контроля за деятельностью чиновников, конкурсный отбор кадров, повышение их квалификации, воспитательные меры, наказания, поощрения и многое другое. Это целый комплекс мер. Там все прописано: сроки, рамки, ответственность. И если какой–то чиновник что–то нарушает, то это до поры до времени. До первой проверки.
А.Шелег: Уже заметны положительные изменения. Например, в работе деканатов нашего вуза со студентами. Если ребятам требуется справка в налоговую, в военкомат или родителям по месту их работы, они просто приходят в деканат и пишут запрос. На следующий день справку можно забирать со всеми подписями. Самому студенту не нужно бегать и собирать их. А вот с обходным листом надо ходить самому, здесь требуется личное присутствие человека, чтобы сразу снять все возможные претензии. Разные ситуации требуют разного подхода.
«СБ»: Но пока еще портрет бюрократа в глазах простых людей совсем уж непривлекательный. К сожалению, до сих пор он у нас изучался и писался преимущественно сатириками. Вспомним «Крокодил», «Вожык»...
А.Коваленко: Это не совсем так. Проблемам влияния бюрократии на экономические процессы — и не только на них — уделяется в современной науке достаточно много внимания. Я думаю, не следует утешать себя тем, что одного–двух бюрократов турнем и все проблемы будут сняты. Если мы хотим быть современным обществом, мы должны очень серьезно подойти к изучению этого явления, его социальных корней.
А.Шелег: Здесь нужен системный подход. Нельзя поменять какой–то акт, инструкцию, не затронув иных подобных документов. И приходится постоянно и кропотливо работать над их совершенствованием.
А как быть, если в организациях существует еще и масса внутренних инструкций, которые не привязаны к законодательству? Мне, допустим, иногда ради сущей ерунды приходится собирать множество подписей, хотя закон во многих конкретных случаях этого не требует.
Г.Гриб: Это, скорее всего, делается для подстраховки. Слишком высока ответственность, и спрос достаточно жесткий.
В.Миронова: В моем понимании обобщенный портрет чиновника–бюрократа должен включать в себя глубокое знание и понимание дела. То есть высокий профессионализм, честность, порядочность и бескорыстность. В этом плане, считаю, в качестве примера положительной деятельности бюрократии, в позитивном смысле этого слова, можно с полным правом привести работу Совета Республики, а также Минского облисполкома, где работаю. Каждое обращение у нас учитывается, с особой тщательностью изучается, ведутся поиски возможностей оказания помощи заявителям. В случае если приходится отказывать, указываются причины с подробным разъяснением, как нужно действовать в дальнейшем.
«СБ»: Конечно, проблема, созданная чиновником, всегда перевесит проблему, созданную просителем. У первого в руках власть, у второго — только желание что–то обрести. Но сколько случаев, когда человек требует невозможного и даже противозаконного? Может, проблема в нашем менталитете — искать в любом законе сначала выгоду, а потом только думать о законопослушании?
А.Коваленко: Если поиски выгоды нарушают гражданские права работника государственного учреждения, он должен быть защищен силой закона, как любой гражданин. Но представляется, что такие ситуации достаточно редки. Большинство людей входят в государственные учреждения «с трепетом».
Г.Гриб: Все знают, у нас материальная помощь выплачивается для поддержки определенных категорий граждан. Когда я только стала руководить управлением, мне был непонятен один момент. Если у тебя, к примеру, сегодня нет денег на кусок хлеба, почему ты должен собирать определенные документы, чтобы получить помощь? Пришел, попросил — это уже есть факт, что ты нуждаешься. Но на деле все не так. Надо сначала обследовать, посмотреть, что у тебя в холодильнике, как ты живешь, составить акт и т.д. А почему? Потому, что некоторые люди не очень честно поступают. Вот пришел один гражданин, попросил — ему оказали помощь. Прошел год, он опять приходит. А как оказалось на самом деле, его материальное положение не такое уж и плохое: и дети есть, и пенсию получает. Такая вот динамика прослеживается — если дают, почему не приходить? Но если такому человеку отказываешь и начинаешь объяснять, что есть более нуждающиеся, он искренне возмущается.
В.Миронова: Всякие случаи бывают. В одном городе уволили сотрудника из института за хищение. Было уголовное дело, суд, наказание. Спустя некоторое время этот человек задался целью во что бы то ни стало отомстить своему бывшему руководству. Куда он только не писал, сколько он грязи лил! Немало времени прошло, пока разобрались... Есть и такие люди. Привлечь их к ответственности, конечно, можно. Но сколько придется потратить на это времени, вместо того чтобы заниматься действительно нуждающимися в помощи.
Если какой–нибудь начальник не выполнит свои обязанности, его, простите, по стенке «размажут». А вот наказанных «профессиональных» жалобщиков я еще ни разу не видела.
Г.Гриб: У меня недавно был такой случай. Человек, признанный судом недееспособным, у которого есть опекун, постоянно писал жалобы во все инстанции. Представьте, сколько людей занимались изучением его жалоб, сколько времени у всех на переписку ушло, пока одно из таких писем ко мне не попало. А только я знаю, что человек болен. В его пенсионном деле это отражено... Как решать такие проблемы?
И может быть, если бы раз по телевизору показали — не то, какие плохие бюрократы, — а хоть один случай с каким–нибудь клеветником, который парализует работу учреждений, это было бы тоже полезно. И показать, во что обходятся такие разбирательства государству! Тогда, видимо, некоторые бы задумались, прежде чем писать.
В ЖЭСах нашего района сейчас введена запись всех звонков. Определяется номер, и всегда можно проверить, кто звонил, ложный вызов или нет. А ведь иногда таких оскорблений наслушаешься.
«СБ»: У «одного окна», как, впрочем, и у любого, две стороны. Не придется ли о «бедном» чиновнике молвить слово?
Г.Гриб: Последние два года работать стало заметно тяжелее — возрос поток обращений, жалоб. На них отвечать так же необходимо, как и на обычные запросы по существу. Представьте себе, как разрослось делопроизводство. У нас к концу года только исходящие номера документации уже за 9 тысяч перевалили. Выход из ситуации вижу в постоянном совершенствовании нормативной базы, освоении новых форм работы, единых алгоритмов взаимодействия между различными службами. Причем не обойтись без полной компьютеризации и межведомственных информационных сетей и единого порядка пользования ими. Иначе увеличения штатов, против чего боремся, не избежать.
В.Миронова: Все это надо учитывать, но если чиновника оставить без контроля, будет хуже. Надо ставить его в жесткие рамки, очерченные законом.
А.Шелег: Вот мы здесь своих бюрократов ругаем, а на Западе — они что, лучше? Насколько мне известно, там у них без бумажки ты еще большая букашка, чем у нас. Без юриста, адвоката и шагу не сделаешь. Согласитесь, любое разбирательство требует издержек — затрат времени и средств. Кто заплатит за месяцами тянущиеся разбирательства, когда включаются десятки инстанций, а оказывается, проситель требует того, что не предусмотрено законом? Человек все–таки должен знать, чего можно требовать, а чего нельзя. Но вот как этого добиться?
«СБ»: А может ли быть бюрократия в бизнесе?
А.Коваленко: Теоретически нет. Здесь много принципиальных отличий, и главное из них в том, что принимаемое чиновником решение практически не влияет на его доход. В бизнесе же все довольно жестко увязано. Поэтому там управленец, несмотря на множество нюансов, заинтересован в эффективности дела в целом. У нас же иного управленца на производстве больше заботит оценка его работы со стороны государственного чиновника, чем реальные экономические результаты деятельности предприятия.
«СБ»: Отсюда приписки, искажение отчетно
сти?
А.Коваленко: И это тоже. Считаю, что самый главный признак бюрократа — это все же низкий уровень общественной эффективности его деятельности. По мере замещения общественного интереса групповым или личным он еще больше снижается. Ширится бесхозяйственность, эффективность производства растет медленнее ожидаемого или падает. Поэтому система мер дебюрократизации должна, я считаю, включать в себя развитие рыночных механизмов саморегулирования.
А.Шелег: Надежда, что рынок сам расставит все в экономике по своим местам и обеспечит подъем, нигде в странах СНГ себя не оправдала. Только наше государство, взяв под свой контроль основные стратегические отрасли и производства, смогло преодолеть разруху 90–х годов и выйти на новые рубежи развития. Но повышая управляемость, расширяя сферу регулирования, оно вынуждено было укреплять и управленческий аппарат. Это очень важно в условиях, когда исчезают старые и возникают новые структуры управления. А упреки в чрезмерном вмешательстве государства в экономику, обвинения в бюрократизации управления, считаю, безосновательными.
А.Коваленко: Никто ведь не говорит, что существующий в мире рыночный механизм идеален. Но он появиться вдруг, сам по себе не может. Его следует создавать. И в этой работе решающая роль должна принадлежать государству. На Западе госмеханизм формировался более 500 лет. Но и в нем появляются сбои. И предела его совершенствованию нет.
А.Шелег: Но посмотрите на Норвегию, Швецию, где роль государства в экономике более чем заметна. И это не мешает им быть лидерами в мире по уровню жизни. Поэтому мне не понятна злая критика нашего государственного устройства. Да, мы еще не достигли совершенства, но вектор движения – абсолютно верный. Строим социальное государство.
А.Коваленко: Я считаю, что государство не должно пытаться контролировать в экономике то, что контролировать не следует или невозможно. Только конкуренция способна показать, насколько мы состоятельны как субъекты мирового рынка. Другого пути нет. Бесспорно, в этом процессе государству принадлежит очень важная роль. Истина не в противопоставлении государства и рынка, а в поиске эффективности взаимодействия на равноправной основе.
В.Миронова: Понятно, что без бюрократии, опять же в хорошем смысле слова, не может обойтись ни одна страна, не может обойтись и наша. Но поставить деятельность управленцев в рамки закона жизненно важно и для граждан, и для государства. Сегодняшняя борьба с бюрократическим произволом дает свои плоды. Это, наверное, все уже заметили. Но нельзя забывать о том, что дебюрократизация общества — это трудный, порой противоречивый процесс. В нем не должно быть места конфронтации и нагнетанию страстей. Это терпеливая работа на тесное сближение интересов государства и его граждан. Именно удобная и комфортная для жизни людей страна может открыть максимум возможностей для развития общества и формирования достойного уровня благосостояния народа.
